S účinností od 1. 1. 2012 podle ustanovení § 92, § 93 a § 93a zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, a podle ustanovení § 7, § 63, § 64 a § 65 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, vstoupila v platnost povinnost realizace činností sociální práce v přenesené působnosti na obecních, újezdních a krajských úřadech. Jedním z hlavních důvodů pro zavedení této agendy byla nedostatečná nabídka nebo dokonce absence sociální práce v některých oblastech České republiky, kde není poptávka občanů po sociální práci či společenská potřeba sociální práce pokryta činností neziskových organizací či sociální prací ze strany samosprávy, případně jiných organizací. Cílem je zajištění minimální sítě služeb sociální práce pro občany nejen ČR. Tato nově zavedená povinnost obcí je vnímána jak ze strany samosprávy, tak neziskových organizací velmi ambivalentně.
Neziskové organizace se cítí existenčně ohrožené, protože sociální práci na obecních úřadech mohou chápat jako konkurenci ke svým činnostem. Tento pocit pramení jednak ze způsobu vzniku dané agendy, která byla vytvářena v časovém tlaku s minimálními diskusemi nad vlastní podobou v rámci legislativního balíčku nazvaného Sociální reforma I. Neziskové organizace měly malý prostor k seznámení se s a připomínkování této části reformy, v rámci kterého by mohlo dojít k vyvrácení existenčních obav. Zároveň se obávají, jak tato agenda ovlivní financování sociálních služeb ze strany obcí a kraje, vzhledem k tomu, že obě tyto úrovně samosprávy mají v podstatě rozhodující slovo při koncipování lokální sociální politiky. Neboli kladou si otázku, zda zavádění sociální práce v přenesené působnosti, která je financována transferem ze státního rozpočtu, nemůže vést pro některé typy sociálních služeb ke snižování alokace financí. Vzhledem k tomu, jak byly ve vyhlášce 424/2011 Sb., o vzoru, náležitostech a provedení karty sociálních systémů, vzoru, náležitostech a provedení potvrzení o ztrátě, odcizení, poškození nebo zničení karty sociálních systémů a vzoru Standardizovaného záznamu sociálního pracovníka, vymezeny cílové skupiny sociální práce na obcích, cítí se nejvíce ohrožené neziskové organizace poskytující služby sociální prevence, a to zejména poradenské, sociálně aktivizační a terénní.
U samospráv lze vůči stanovené zákonné povinnosti přeneseného výkonu sociální práce nalézt dva vyhraněné postoje. První se spíše distancuje od této povinnosti, což vyplývá především z odmítání nákladů, které by musela samospráva na zřízení této agendy vynaložit. Vzhledem k tomu, že tyto náklady nejsou stoprocentně pokryty ze státního příspěvku na výkon státní správy a chybí jejich účelová vázanost, tak není dohledatelný objem výše příspěvku, a to i přes deklaratorní stanovisko MPSV, že se jedná o částku cca na úrovni 70 % z výše příspěvku na dávkové systémy v minulém roce. Druhé stanovisko obcí naopak vítá novou agendu s tím, že jim umožní převzít sociální práci do vlastních rukou, a v podstatě naplňuje obavy neziskových organizací o jejich existenčním ohrožení. Neboli řada obcí není spokojena s činností neziskových organizací, a tak se rozhodla sociální práci vykonávat sama. Zdroje, které původně šly na financování neziskových organizací, plánují investovat do svých vlastních sociálních pracovnic a pracovníků (buď v rámci odboru, nebo příspěvkových organizací). V praxi jsou tyto obce spíše v menšině.
Dominujícím trendem mezi obcemi se stalo spíše „vyčkávání“ na další podklady k podobě sociální práce na obci ze strany MPSV a na případné rozhodnutí o účelové vázanosti příspěvku, aby se mohla kvalifikovaně rozhodnout o podobě této agendy ve své obci. Je třeba zdůraznit, že ani stávající situace „nejasnosti“ nezbavuje obce povinnosti danou agendu realizovat.
Popsané důsledky nové legislativy ukazují, že do české sociální práce znovu vstupuje vývojové dilema „formalizace vs. deformalizace“, neboli otázka, zda by sociální práce měla být převedena do kompetence samosprávných a státních institucí, či by měla být v rukou nestátního neziskového sektoru[1]. Na druhou stranu je třeba obsah tohoto dilematu poněkud redefinovat, vzhledem k tomu, že po zavedení legislativy k sociálním službám a standardů kvality sociálních služeb došlo ke značné „formalizaci“ i v oblasti sociálních služeb. Jedná se spíše o dilema mezi „centralizací“ sociální práce do kompetence státní správy (přenesené na samosprávy), nebo „decentralizace“ do rukou nestátního sektoru.
Stávající situace je taková, že se nacházíme někde napůl mezi oběma stranami dilematu. Státní správa a samospráva sociální práci plánují, koncipují, koordinují a monitorují a v určitých agendách ji samy realizují (např. sociálně-právní ochrana či činnosti kurátorů), zatímco neziskové organizace jsou dominujícími realizátory sociální práce v kontextu všech typů sociálních služeb. V tomto příspěvku se chceme zabývat otázkami, jaké výhody a rizika s sebou případná „formalizace“, resp. „centralizace“ sociální práce do rukou státní správy a samosprávy přinese, a pokusíme se argumentovat ve prospěch kombinace obou typů práce. Cílem tohoto příspěvku je započít veřejnou diskusi o nastolování agendy sociální práce na obecních úřadech a o její možné provázanosti se sociální prací v sociálních službách.
Pokud budeme vycházet z předpokladu, že sociální práce je službou veřejnosti, měli bychom zjištěná pozitiva i negativa přechodu sociální práce z neziskových organizací na samosprávu hodnotit z předpokládaného přínosu pro lidi v obtížných životních situacích a zároveň pro celou lokalitu, kde tito lidé žijí. K tomu, abychom dokázali odpovědět na otázku, zda se mají neziskové organizace bát zavádění sociální práce na obcích, může napomoci pojmenování silných stránek obou typů práce stejně jako jejich rizik.
Silné stránky sociální práce zajišťované obcemi
Pokud začneme u silných stránek sociální práce zajišťované obcemi, patří mezi ně větší potenciál při řešení materiálních a finančních problémů klientů. Sociální pracovnice a pracovníci obce mají lépe krytá záda institucionální mocí, kterou reprezentují, což jim dává lepší pozici při vyjednávání s věřiteli klientů (někdy je dokonce věřitelem sama obec), než by měli pomáhající z neziskové organizace. Sociální pracovnice a pracovníci obcí by měli mít navázanou lepší spolupráci s úřady práce i díky JIS (jednotnému informačnímu systému), což by mělo přispívat k efektivnějšímu zajištění problémů klienta skrze sociální dávky. Úřady práce vnímají jako své partnery spíše samosprávu než sociální pracovníky z neziskových organizací.
Obce mohou být efektivnější při zajišťování vhodného bydlení pro klienty, vzhledem k tomu, že obce a města jsou samy realizátory koncepce sociálního bydlení na svém území. Zatímco sociální pracovníci z neziskových organizací mohou pouze využívat nabízené bytové kapacity obce, tak pracovníci obce mají větší šanci ovlivňovat přímo bytovou politiku obce. Také mohou mít větší slovo při jednání s komerčními poskytovateli bydlení, kteří se u některých cílových skupin mohou chovat diskriminačně.
Sociální pracovnice obcí disponují větší pravomocí i vzhledem ke klientům samotným, což lze využít v situacích, kdy jsou pro práci s klienty adekvátní kontrolní způsoby práce. Např. pokud je udržení bytu klienta podmíněno splácením dluhu za nájemné a z minulosti víme, že klient neplatil, pokud nebyl pod určitým tlakem, tak sociální pracovník může dohlížet, případně po vzájemné dohodě zajišťovat přímo platbu. Současně může být vhodné mít nastavené i cíle podporující posílení kompetencí klienta. Sama o sobě se takováto „dozorová“ činnost míjí dlouhodobým účinkem.
Další podstatnou silnou stránkou sociální práce na obcích by mohla být koordinační role jednotlivých případů. Pozice sociálního pracovníka obce poskytuje ideální prostor pro case management. Je tomu tak proto, že při úzké propojenosti pracovníků obcí s komunitním plánováním u nich lze přepokládat nejlepší znalosti dostupných služeb. Stejně jako by zkušenosti z vedení případů mohly pozitivně ovlivňovat komunitní plánování služeb.
Přínosem pro občany měst by mohla být garantovaná pomoc v každé životní situaci. Zatímco v případě sociálních služeb může sociální pracovnice odmítnout poskytnutí služby, pokud dotyčný žadatel o službu nespadá do cílové skupiny, tak pro obce takové legitimní důvody odmítnutí žadatele jsou vymezeny obecněji, což znamená, že klientem je občan obce nebo člověk, jehož sociální problém vyvstal v daném místě. Takže zatímco v lokalitách, kde jsou služby sociální práce poskytovány výhradně neziskovými organizacemi, může dojít k tomu, že určití žadatelé propadnou nastaveným systémem služeb, protože nespadají do „správných“ cílových skupin, při realizaci sociální práce obcemi by k takové situaci docházet nemělo. Sociální pracovnice a pracovníci na obcích by byli nastaveni na univerzální poskytování pomoci, nikoliv specializačně jako neziskové organizace.
Pomáhající z obcí mají také k dispozici lepší infrastrukturu, čímž je míněna možnost využít činnost jiných oddělení a profesí zaměstnaných na daném úřadu (např. pomoc právníků, ekonomů či služby jiných odborů, např. správních).
Silné stránky neziskových organizací
Oproti tomu mezi silné stránky neziskových organizací patří specializace na problémy. Díky požadavkům celoživotního vzdělání, standardům kvality sociálních služeb a individuálním projektům, které vytvořily podmínky financování vzdělávání především pracovníků služeb sociální prevence, jsou sociální pracovníci neziskových organizací velmi kvalitně vzděláni jako specialisté pro sociální práci se svou cílovou skupinou (v oblasti terapeutických výcviků i specifických znalostí a dovedností). Jinak řečeno – stejně jako výhodou pracovníků obce je univerzálnost, tak výhodou pracovníků neziskových organizací je jejich odbornost a specializace na pomoc konkrétní cílové skupině. V podstatě se jedná o stejnou potřebu, jakou lze nalézt v lékařství, kdy by bylo chybou zredukovat všechny lékaře na lékaře praktické, protože je třeba i odbornosti lékařů specialistů na obory, jako jsou ortopedie, kardiochirurgie či oční lékařství.
Další silnou stránkou sociální práce ze strany neziskových organizací je jejich větší flexibilita. Zatímco sociální pracovnice na obcích budou z podstaty byrokratického založení svých úřadů limitovány řadou časových a prostorových omezení, neziskové organizace tradičně nabízejí skrze formu terénní práce časovou i prostorovou dostupnost. Tato flexibilita se může odrazit i v připravenosti ke dlouhodobé práci s klienty. Zatímco stávající nastavení sociální práce na obcích je časově standardizováno (je předepsaná předpokládaná délka jednoho úkonu), což může vést k preferenci krátkodobé práce s klientem, tak neziskové organizace mají prostor přizpůsobit délku trvání práce individuálním potřebám klienta. Tato výhoda se samozřejmě může stát i nevýhodou v případech, kdy je vykonávána dlouhodobá práce bez posunů situace k lepšímu. Jinak řečeno, u některých klientů je dostačující a efektivnější krátkodobá práce, jiní vyžadují dlouhodobou systematickou podporu.
Třetí jmenovanou výhodou sociální práce ze strany neziskových organizací je větší nezávislost na politických rozhodnutích, a tedy možnost zaujmout vyváženější pozici mezi potřebami klienta a požadavky společnosti. Přestože ani v případě neziskových organizací nelze hovořit o absenci politických tlaků, nejsou tyto tlaky tak bezprostřední, jako v případě sociálních pracovníků obcí. Zkušenosti pracovnic a pracovníků sociálních odborů ukazují, že politici se jim pokouší zasahovat do jejich profesionálních a zákonných rozhodování a nebojí se ani praktik více či méně přímého zastrašování (ztrátou zaměstnání, odebráním odměn nebo jednoduchým „a takto to bude, protože to chci“). Tato rozhodnutí politiků mnohdy nereprezentují zájmy občanů obcí, ale soukromé zájmy těchto politiků nebo jejich „klientských sítí“. I neziskové organizace jsou ohroženy politickými tlaky a výhrůžkami pozastavení dotací, ale díky vícezdrojovému financování mají přece jenom o něco větší nezávislost rozhodování ve prospěch klientů.
Ne v každé situaci je vhodným způsobem práce s klientem „kontrola“. Výhodou sociálních pracovnic a pracovníků z neziskových organizací je lepší předpoklad pro výkon „pomoci“ – tedy práce, která probíhá na zakázku klienta. Sociální pracovníci obce mohou z pozice case managerů požadovat po klientech splnění určitých podmínek, se kterými klient nemusí být úplně ztotožněn, ale přesto je musí splnit. To může vést ke vzniku nedůvěry vůči pracovníkům obce a nemotivovanosti klienta. Oproti tomu pokud by dostal takový klient možnost naplňovat stanovený cíl s jiným pracovníkem nespojeným s direktivním (byť legitimním) přístupem, existuje vyšší šance navázání kvalitního profesního vztahu a motivace klienta ke změně, což zvyšuje dlouhodobost udržitelnosti takové změny. Pracovník nespojovaný s direktivním přístupem je pro klienty i lepší garancí zachování mlčenlivosti o důvěrných informacích. I když nepochybujeme, že i sociální pracovníci obcí by se řídili hodnotou a vlastně i paragrafem mlčenlivosti, přece jenom by byli vystaveni většímu riziku zneužití důvěrných informací. To by plynulo z toho, že by je mohli tlačit k „informování“ jejich nadřízení nebo politici, nebo takové riziko plyne i ze sdílení společných prostor úřadu s jinými sociálními pracovníky (v oblasti sanace rodiny např. s odborem sociálně-právní ochrany dětí).
Závěr a vyplývající návrhy
Rizika sociální práce na obcích v podstatě kompenzují výhody sociální práce ze strany neziskových organizací, a také opačně – rizika práce neziskových organizací jsou dobře kompenzována přínosy sociální práce na obcích. Riziko sociální práce na obcích zahrnuje vyšší pravděpodobnost zneužití důvěrných informací, zneužití politických tlaků proti zájmům klientů, chybějící specializace, zneužití v rámci kontroly a také stereotyp klientů, kdy sociálního pracovníka vnímají jako „úředníka“. Práce neziskových organizací obnáší rizika jako menší autorita, a z ní často vyplývající nižší efektivita intervence, menší možnosti při hledání řešení klientských problémů, menší šance ovlivnit politiku obce v zájmu klientů a přílišná specializace na problémy cílové skupiny, která může být na úkor naplňování obecných cílů sociální práce.[2]
Z výše popsaného vyplývá, že ideální pro naplňování poslání sociální práce je kombinace obojího způsobu práce. Proto vnímáme zavedení sociální práce na obcích jako adekvátní nástroj, který může napomoci kompenzovat nedostatky sociální práce ze strany neziskových organizací. Zároveň vnímáme jako velmi rizikové, pokud by byla sociální práce na obcích zřizována jako náhrada v budoucnu nepodporovaných a likvidovaných neziskových organizací.
Jako vhodný model se nám jeví, aby sociální práce na obcích plnila koordinační činnosti jak na úrovni sociálně politické, tak na úrovni klientské. Zároveň by se mohla specializovat na finanční, materiální a bytové problémy klientů, při jejichž řešení je velmi účinná. Oproti tomu neziskové organizace by se měly zaměřovat na specializované oblasti a problémy, pro jejichž řešení mají velmi kvalifikované sociální pracovnice a pracovníky.
Podmínkami efektivního řešení sociálních problémů na daném území jsou vzájemná provázanost agend státní správy, samosprávy a neziskových organizací (sociálních služeb) a jejich funkčně nastavená spolupráce. Při plánování a koordinaci sítí služeb sociální práce je vhodné navázat na již existující funkční systémy. V rámci těchto procesů se nesmí opomenout otázka nastavení jejich financování. Samosprávy mohou při financování sociální práce využít celou řadu modelů, přičemž jedním z nich je nákup sociálních služeb od neziskových organizací (např. nebude-li plně vyčerpán příspěvek na sociální práci v přenesené působnosti a obecní úřady se rozhodnou jeho část dát na jiné přenesené agendy, tak o podobnou částku v rámci samosprávy je možné navýšit dotační tituly). Konkrétní nastavení služeb sociální práce na obcích je vždy nutné odvíjet od lokálních sociálně politických poměrů a potřeb komunity.
Radka Janebová, Jan Vrbický
