Cílem této expertízy je objasnit problematiku individuálního plánování sociálních služeb dle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů. V části první je pojednáno o problematice individuálního plánování sociálních služeb z pohledu legislativního, včetně exkurze do historie sociálního zákonodárství. Část druhá pojednává o individuálním plánování sociálních služeb z pohledu klienta a upozorňuje na určitá úskalí zákona o sociálních službách spočívajících v ustanoveních, která fakticky uživatele sociálních služeb činí závislými na poskytovateli sociálních služeb a de facto přispívá k nerovnováze stran při uzavírání smlouvy o poskytování sociální služby tedy mezi klientem a poskytovatelem sociální služby.
1. Legislativní rámec pro individuální plánování sociálních služeb
Pojem individuálního plánování sociálních služeb
Úvodem je třeba objasnit, co si lze představit pod pojmem „individuální plánování sociálních služeb“. Pod tímto pojmem je třeba si představit na jedné straně osobu, která má zájem užívat některou ze sociálních služeb, nejspíše asi službu terénní či ambulantní, na straně druhé poskytovatele sociální služby, resp. pracovníka pověřeného poskytovatelem sjednávat s touto osobou smlouvu o poskytnutí žádané sociální služby. Právě při sjednávání smlouvy mezi touto osobou, zájemcem – rozuměj tím třeba i budoucím klientem – o poskytování služby a pověřeným pracovníkem lze vypozorovat počáteční fáze plánování požadované služby. Zájemce o službu má určitou představu, kdy, kde a v jakém objemu, resp. jak často by službu využíval, a tento požadavek přednese pověřené osobě poskytovatele. Tato osoba poté požadavky zájemce vyhodnotí, a pokud je s to zájemci plně vyhovět, vytvoří spolu plán průběhu služby. Nikde ovšem není psáno, že takto naplánovaná služba je neměnná. Je možné, že zájemce, resp. po uzavření smlouvy již klient, má časově a místně rozdílné požadavky, že je třeba plánovat službu každý týden, za výjimečných okolností i častěji. To už však záleží na možnostech a flexibilitě poskytovatele sociálních služeb.
Malý exkurz do historie legislativy „sociálních služeb“
Je třeba konstatovat, že do přijetí zákona č. 108/2006., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních službách“), neexistoval právní předpis, který by poskytoval kvalitní a kvalifikovaný rámec pro poskytování sociálních služeb, které by odpovídaly principům, měřítkům a hodnotám všeobecně uznávaným a chráněným moderním demokratickým státem. Platná právní úprava umožňovala poskytovat osobám, které si nebyly schopny zabezpečit své základní životní potřeby (zpravidla z důvodu věku nebo zdravotního postižení), jen některé typy služeb (ústavní péči nebo pečovatelskou službu). Sociální služby, které by svým charakterem lépe naplňovaly principy sociální integrace oproti službám „tradičním“, neměly zákonnou oporu (např. osobní asistence, raná péče, kontaktní centra, odlehčovací služby). To zásadně bránilo žádoucímu rozvoji sociálních služeb a nezaručovalo, že tyto služby byly poskytovány v odpovídající kvalitě, popřípadě že jsou vůbec dostupné.
Je to dáno nejspíše způsobem, jakým bylo pohlíženo v minulosti na jedince ocitnuvšího se v nepříznivé sociální situaci. Tato osoba, jedinec byl spíše objektem, o kterém bylo rozhodováno správními orgány, než subjektem, tedy osobou samostatně a hlavně aktivně jednající a rozhodující se, jak dále postupovat v nepříznivé sociální situaci, resp. jak postupovat, aby nepříznivá sociální situace byla eliminována úplně nebo alespoň do té míry, jež by poskytla možnost vyrovnat se běžnému způsobu života většinové společnosti. Je tím myšleno bydlení, zaměstnání a vůbec běžný společenský život v přirozeném prostředí. Pokud byl takto státními orgány chápán člověk, který se ocitl v nepříznivé sociální situaci, nebylo z logiky věci třeba zákona, jenž by ošetřoval potřebu odpovídajících sociálních služeb pro tyto jedince.
V mezidobí před přijetím zákona o sociálních službách a účinnosti předchozí úpravy, jejíž jádro spočívalo v zákoně č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálním zabezpečení“), a ve Vyhláškách Ministerstva práce a sociálních věcí ČR (dále jen „MPSV“) upravujících úhrady za pobyt v zařízeních sociální péče zela v oblasti sociálních služeb legislativní „černá díra“. Teprve až s přijetím zákona o sociálních službách byla tato legislativní „černá díra“ vyplněna a byl dán prostor a rámec pro proces vzniku a rozvoje takových sociálních služeb, které by umožňovaly jedincům v nepříznivé sociální situaci tuto situaci aktivně řešit a vyřešit.
Příspěvek na péči jako výchozí zdroj na úhradu sociální služby klientem
Zásadní novum pro skupinu osob v nepříznivé sociální situaci bylo zrušení institutu bezmocnosti a příspěvku při péči o osobu blízkou nebo jinou, upravené v zákoně č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálním zabezpečení“), a jeho nahrazením, resp. překlopením do institutu závislosti na pomoci jiné osoby spojené s nárokem na výplatu příspěvku na péči, upraveným v zákoně o sociálních službách. Jde o dávku, která nahrazuje dvě tehdy existující dávky poskytované rovněž z důvodu nutnosti zabezpečit péči o osoby, které potřebovaly péči jiných osob, a to příspěvek při péči o blízkou nebo jinou osobu, tehdy náležející ze systému sociální péče pečující osobě, a zvýšení důchodu pro bezmocnost, tehdy náležející osobě vyžadující péči formou dávky důchodového zabezpečení.
Pro připomenutí, institut bezmocnosti byl ošetřen zákonem o sociálním zabezpečení jako třístupňový, a to takto: osoba mohla být posouzena jako a) částečně bezmocná, b) převážně bezmocná, c) úplně bezmocná. Dle stupně bezmocnosti poté bylo oprávněné osobě vypláceno zvýšení důchodu pro bezmocnost. Zákon o sociálním zabezpečení upravoval toto zvýšení důchodu pro bezmocnost nejprve pevnou částkou odstupňovanou dle stupně bezmocnosti, v pozdějších novelizacích se přešlo na výměru procentní. Zvýšení důchodu o bezmocnost se vyplácelo v částkách 200 Kčs, 400 Kčs, 600 Kč dle stupně bezmocnosti od r. 1988. Po přechodu na procentní výměru se zvýšení důchodu o bezmocnost vyplácelo ve výši 20 %, 40 %, 75 % z důchodu nebo z úhrnů důchodů vyplácených z důchodového pojištění od r. 1997.
Dle současně účinné právní úpravy v zákoně o sociálních službách je ošetřen institut závislosti osoby na pomoci jiné osoby, a to ve čtyřech stupních. Osoba může být posouzena jako závislá na pomoci jiné osoby v I. stupni (lehká závislost), ve II. stupni (středně těžká závislost, ve III. stupni (těžká závislost), IV. stupni (úplná závislost). Zákon o sociálních službách nad to rozlišuje, zda se jedná o osobu nezletilou, tedy do 18 let věku, nebo osobu zletilou starší věku 18 let. Faktor věku je podstatný pro posuzování stupně závislosti při hodnocení schopnosti zvládat základní životní potřeby dle § 9 zákona o sociálních službách. Podle toho, zda je osoba nezletilá, nebo zletilá, je odstupňována i výše příspěvku na péči. Osoby nezletilé pobírají příspěvek na péči dle stupně závislosti ve výši 3000 Kč, 6000 Kč, 9000 Kč, 12 000 Kč. Osoby zletilé pobírají příspěvek na péči dle stupně závislosti ve výši 800 Kč, 4000 Kč, 8000 Kč, 12 000 Kč.
Zákonem o sociálních službách nově zavedený příspěvek na péči by měl sloužit oprávněným osobám ke hrazení nákladů spojených s poskytováním sociálních služeb. Hlavním důvodem pro zavedení tohoto nástroje bylo posílení finanční nezávislosti uživatelů sociálních služeb na státu a také posílení svobody rozhodování jedince v tom smyslu, jakého zvolí poskytovatele sociálních služeb, pokud jich je v regionu více, a jaké služby se rozhodne využívat.
Důvody pro přijetí zákona o sociálních službách z pohledu zákonodárce
Každý zákon je navrhován a přijímán za nějakým účelem. Zákonodárce má v úmyslu ošetřit zákonnou úpravou materiální podnět, resp. existenci takové okolnosti, která zákonnou úpravu vyžaduje. Tato okolnost může být dlouhodobějšího charakteru, nebo tato potřeba vyvstane náhle, nečekaně. V případě zákona o sociálních službách to byla, dle mého mínění, okolnost dlouhodobějšího charakteru. V důvodové zprávě lze nalézt toto odůvodnění účelu a cíle přijatého zákona o sociálních službách. 1. Hlavním cílem navrhované právní úpravy bylo vytvoření podmínek pro uspokojování oprávněných potřeb osob, které byly oslabeny v jejich prosazování. Návrh vycházel z obecného principu solidarity ve společnosti a současně podpořil princip rovných příležitostí pro všechny členy společnosti. 2. Zákon o sociálních službách by měl zabezpečit základní rámec k zajištění potřebné podpory a pomoci. Podporou a pomocí zákon rozumí takové spektrum činností, které jsou nezbytné pro sociální začlenění osob a důstojné podmínky života odpovídající úrovni rozvoje společnosti. 3. Hlavním cílem navrhovaného zákona je podporovat proces sociálního začleňování a sociální soudržnost společnosti. 4. Navržená úprava se dotýkala ústavního pořádku České republiky v oblasti dodržování a ochrany základních práv a svobod, zaručených Listinou základních práv a svobod. 5. Návrh zákona o sociálních službách vycházel z Evropské sociální charty a je v souladu jak s čl. 13, který zakládá právo na sociální pomoc, tak s čl. 14, upravujícím poskytování sociálních služeb. Základní principy návrhu zákona reagovaly na požadavky Charty co do dostupnosti sociálních služeb, rovného přístupu k těmto službám, předcházení sociálnímu vyloučení a subsidiarity sociálních služeb k jiným systémům sociální ochrany. Navrhovaná právní úprava byla rovněž v souladu s Evropskou chartou místní samosprávy. 6. Systém financování sociálních služeb byl značně roztříštěný. Některé zdroje plynuly obcím a krajům, jiné zdroje plynuly přímo poskytovatelům služeb. Poskytovatelé neměli rovný přístup ke zdrojům. To nebylo v zájmu rozvoje služeb, avšak především toto nebylo v zájmu jejich uživatelů. Proto bylo nezbytně nutné provést změny, které by umožnily vytvořit jednotný rámcový systém financování sociálních služeb, který by byl schopen zohlednit místní potřeby uživatelů sociálních služeb.
Zákonný rámec pro individuální plánování sociálních služeb
Na základě výše uvedeného lze dovodit zákonný rámec, vytvořený zákonodárcem, pro individuální plánování sociálních služeb. Mnohým se mohou zdát východiska ústavní a východiska Evropské sociální charty na hony vzdálená reálnému životu. Běžný občan v těchto rovinách ani neuvažuje a jsou to pro něj přinejmenším jakési „metafyzické“ pojmy, a přesto pojmy nanejvýše důležité. Na tomto základě byl přijat zákon, který umožňuje osobám v nepříznivé sociální situaci vzít život do svých vlastních rukou a rozhodovat se svobodně a sám, jak s ním dále naložit bez ingerence státních orgánů. Nejzásadnějším se jeví možnost jednotlivce samostatně se rozhodnout, jakou sociální službu vybrat, a tuto pak nasmlouvat, aby mohl dále žít, pracovat a vůbec trávit čas ve svém přirozeném prostředí (bytě, domě, místě bydliště) a nikoliv izolovaný, tím pádem vyloučený z běžného života, v ústavu sociální péče. Jednotlivec má dále možnost získat příspěvek na péči, který slouží k úhradám za nasmlouvanou službu. Zákonodárce dále vytvořil zákonný rámec pro vznik jednotlivých sociálních služeb, zákonem garantované kvality, dostupnosti a erudovanosti pracovníků. Kontrolní mechanismy jsou taktéž součástí zákona. Vše ostatní je na jednotlivci a poskytovateli konkrétní sociální služby, neboť zákon o sociálních službách stanoví § 91 odst. 2 pouze náležitosti smlouvy. Vše ostatní probíhá v režimu zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (dále jen „občanský zákoník“ nebo „OZ“).
2. Individuální plánování sociálních služeb z pohledu uživatele
Možnosti zájemce o sociální službu při uzavírání smlouvy s poskytovatelem
Zájemce o sociální službu si může sám vybrat poskytovatele sociálních služeb a s tímto poté určitou, zájemcem požadovanou službu nasmlouvat. Jen pro upřesnění, zákon o sociálních službách ve svém § 92 odst. 2 stanoví náležitosti smlouvy o poskytnutí sociální služby. Jak uvedeno výše, individuální plánování sociální služby jest plně v rukou zájemce o sociální službu a možnostech poskytovatele sociální služby. Požadavky zájemce o sociální službu mohou být teoreticky neomezené. Záleží opravdu pouze na možnostech poskytovatele, v jakém rozsahu je schopen požadavky zájemce uspokojit. Je pravda, že v rámci smluvní volnosti stran lze dohodnout nejrůznější podmínky poskytování služby, nicméně i zákon, v tomto případě občanský zákoník, stanoví určité meze, které nelze překročit. Neplatná budou všechna taková smluvní ujednání, která odporují dobrým mravům, veřejnému pořádku, právům týkajícím se osob včetně práva na ochranu osobnosti. Veřejným pořádkem lze v tomto případě rozumět i normy práva veřejného, např. zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“ nebo „PZ“), nebo zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní zákoník“ nebo „TZ“). Pokud by zájemce o sociální službu měl až do takové míry extrémní požadavky a poskytovatel by mu rád i nakrásně vyhověl, byla by taková ujednání neplatná.
Individuální plánování sociální služby uživatelem a poskytovatelem
Pojem individuální plánování byl definován v části 1.1, pro připomenutí, jde o fázi, kdy zájemce (po podpisu smlouvy s poskytovatelem již klient) plánuje s poskytovatelem samotný průběh služby. Někdy se ovšem může stát, že klient nemá absolutní zájem a potřebu vůbec něco plánovat. Chce po poskytovateli služby pouze to, aby službu poskytl, a o nic dalšího nemá zájem. Výše uvedený § 91 odst. 2 zákona o sociálních službách stanoví povinné náležitosti smlouvy o poskytování sociální služby. Kromě notoriet, jako jsou smluvní strany, výše plnění za službu a druh plnění (druh sociální služby), jsou zákonem specifikovány i další povinné náležitosti, které by mohly být vedlejšími ustanoveními smlouvy a nikoliv jako podstatná náležitost. Smluvně lze upravit i rozsah a místo a čas poskytování služby. Jako problematická se jeví ujednání o dodržování vnitřních pravidel stanovených poskytovatelem. Poskytovatel si do těchto „vedlejších ustanovení“ může včlenit teoreticky cokoliv, a pokud toto zájemce, resp. klient odmítne akceptovat, může poskytovatel smlouvu vypovědět pro nedodržování, resp. porušování podmínek stanovených smlouvou, což poskytovateli umožňuje ustanovení § 91 odst. 3 písm. f) zákona o sociálních službách. Mám za to, že v tomto okamžiku se vytrácí pravý smysl sociální služby a jaksi i úmysl zákonodárce umožnit jedincům v nepříznivé sociální situaci nezávislý, svobodný a aktivní život, neboť se tito lidé ocitají v pozici, která je činí závislými na poskytovateli sociální služby, a pod hrozbou vypovězení služby musí akceptovat i podmínky, které jsou jim proti mysli. Pokud by bylo možno uzavřít s poskytovatelem sociální služby jednoduchou smlouvu o poskytování sociální služby bez zbytečného balastu, byla by situace o mnoho jednodušší. Dlužno dodat, že poskytovatelé na tomto také nenesou vinu, neboť jim zákon stanoví určité povinnosti, které ošetřuje § 88 zákona o sociálních službách a dále provádí podzákonný předpis Vyhláška 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „prováděcí vyhláška k zákonu o sociálních službách“).
Dle osobních zkušeností obsahuje ujednání o dodržování vnitřních pravidel stanovených poskytovatelem ustanovení tohoto znění, např.: (…) klient je povinen se účastnit individuálního plánování (…). Pokud klient není ochoten akceptovat tyto podmínky, je to důvod k ukončení služby. V soukromoprávních vztazích by mělo platit, že jednající strany jsou si zásadně rovny. Žádná ze stran nemůže jednostranně stanovit povinnosti straně druhé, pokud tyto povinnosti nejsou výsledkem konsenzu. Rovnost stran se v tomto okamžiku úplně vytrácí, nemožno nepřihlédnout i k tomu faktu, že klient je v tomto případě i slabší stranou smlouvy, ač by měl být poskytovateli rovnocenným partnerem. Pokud se vezme v potaz např. i lokalita, kdy si klient nemůže vybrat z více poskytovatelů, je de facto i závislý na tomto poskytovateli služeb, což vede ke stavu naprosto nevyváženému a nežádoucímu.
Role orgánů místní samosprávy v individuálním plánování sociálních služeb
Jako zásadní lze označit působení orgánů krajů jakožto distributorů státních dotací na fungování sociálních služeb. Prostřednictvím kontrolních orgánů kraje tlačí na poskytovatele sociálních služeb, aby tito vkládali do smluv i ustanovení, která nemají ani oporu v zákoně o sociálních službách. Pokud podmínky, které si krajské úřady kladou, nejsou poskytovatelem splněny, ubírají orgány kraje poskytovatelům body (body za hodnocení plnění standardů kvality sociálních služeb – pozn. autora) dle výše zmíněné prováděcí vyhlášky. Součet těchto bodů tvoří určitý ukazatel, na základě kterého (ale nejen tohoto ukazatele) jsou poté jednotlivým poskytovatelům sociálních služeb přiznávány dotace ze státního rozpočtu na fungování sociálních služeb. Zde se ukazuje, že i nejlepší úmysl zákonodárce se může nakonec ukázat v praktickém životě jako velmi problematická záležitost zasahující do života uživatelů sociálních služeb přinejmenším nežádoucím způsobem. Původní úmysl zákonodárce posílit rozhodovací svobody jednotlivců a osamostatnění se a začlenění do běžného života se úplně vytrácí. Důsledkem toho je, že poskytovatelé sociálních služeb nutí klienty plánovat svůj život, vést o tomto záznamy, a dokonce pak tyto zpětně vyhodnocovat. Nevím, jak by se kterýkoliv zákonodárce či krajský úředník tvářil, kdyby musel dle soukromoprávní smlouvy vytvářet svůj individuální plán denních aktivit, vedly se o jeho plnění detailní záznamy a ty se uchovávaly u poskytovatele sociální služby pro potřebu kontroly krajským úřadem. Nemohu si pomoci, ale cítím zde silný závan „starých časů“, kdy životy lidí byly pod bedlivým dohledem státu a ten je vedl, dle jeho mínění, k lepším zítřkům.
3. Závěr
Závěrem lze říci, na základě uvedeného výše, že individuální plánování sociálních služeb je věcí dobrou a užitečnou, ale pouze do té míry, kdy si uživatel sociální služby nasmlouvá a naplánuje s poskytovatelem sociální služby určité plnění spočívající v odběru objemu služeb na určité období s výhradou možných změn, bez dalšího. Smlouva je naplněna odběrem plnění a poskytnutá plnění uhrazena, tím by mělo vše končit. Uživatel by neměl být nucen sdělovat někomu své životní priority, plány a cíle. Pokud nějaké vůbec, ve vztahu ke svému hendikepu, má.
Pokud je uživatel sociálních služeb v rámci individuálního plánování nucen k aktivitám, které v samém důsledku slouží pouze ke kontrole toho, jak poskytovatel sociálních služeb naplňuje literu zákona, shledávám toto jako špatné a jdoucí proti smyslu zákona samotného. Zákonodárce stanovil § 88 zákona o sociálních službách povinnosti poskytovatelům sociálních služeb, ale vzal s tímto „do vleku“ i samotného uživatele sociálních služeb, kterému ale žádné povinnosti kogentně nestanovil, pouze účast na povinnostech poskytovatele sociálních služeb, a to ustanovením § 88 písm. f). Zákonodárce nestanovil za odřeknutí účasti na povinnostech poskytovatele sociálních služeb uživateli žádnou sankci, ale dal toto oprávnění poskytovateli kombinací ustanovení § 91 odst. 2 písm. f) a odst. 3 písm. d) zákona o sociálních službách. Sankcí může být vypovězení smlouvy ze strany poskytovatele. Možnou závislost uživatele na poskytovateli zákon neřeší. Uživatel si tedy musí vybrat mezi tím, že bude účasten na aktivitách, které jsou mu proti mysli, nebo smlouvu neuzavře a zůstane tak bez pomoci a ohrožen vyloučením ze společnosti bez možnosti dalšího začlenění. Možností by bylo smluvně si najmout někoho, kdo by nahradil poskytovatele sociálních služeb. Bohužel k tomu není uživatel vybaven dostatečnými finančními prostředky, za další by se asi ztěžka vůbec hledal člověk tak časově flexibilní, aby vyhověl potřebám dotyčného jedince. Hlavně ale smlouva se soukromou osobou neskýtá žádné zákonné záruky zajištění služby v odpovídající kvalitě.
Tento problém lze vyřešit pouze tím způsobem, že bude ze zákona o sociálních službách vypuštěno výše uvedené ustanovení § 88 písm. f) zákona o sociálních službách a tomu odpovídající ustanovení prováděcí vyhlášky k zákonu o sociálních službách.
V rodinách, ve kterých žijí jedinci těžce tělesně (nebo i mentálně) postižení a tito pobírají příspěvek na péči a asistenci jim poskytuje rodina vlastními silami, není vyžadováno žádné individuální plánování, žádné stanovování cílů, přání, a přesto vše funguje a tito lidé prostě žijí.
Úplným závěrem lze zhodnotit heslovitě problematiku individuálního plánování z pohledu poskytovatelů sociálních služeb. Tito mohou shledávat většinu úkonů spojených s ustanovením § 88 písm. f) zákona o sociálních službách jako velmi administrativně zatěžující a přinejmenším úplně zbytečnou. Všechny výše uvedené důvody by tedy mohly vést k zamyšlení se nad ustanoveními § 88 zákona o sociálních službách, zda některá z nich nejsou nadbytečná a naprosto kontraproduktivní.
