V posledním půlroce zpracovává pracovní skupina jmenovaná Vědeckou radou MPSV pro sociální práci (dále jen „vědecká rada“) a Ministerstvem práce a sociálních věcí ČR (dále jen „MPSV“) podklady pro teze k právní úpravě, která by měla:
a) zajistit kvalitu výkonu sociální práce,
b) zajistit profesní rozvoj a růst pro sociální pracovníky,
c) a také napomoci zvýšit prestiž oboru, který klade vysoké nároky nejen na studium (získání kompetencí a kvalifikace), ale také na vlastní výkon a další vzdělávání sociálních pracovníků.
Proces opakovaných reorganizací výkonu sociální práce ve veřejné správě a nejistota podmínek pro výkon sociální práce v nevládním sektoru zesiluje v obci sociálních pracovníků očekávání, že podmínky pro poskytování pomoci sociální práce klientům budou upraveny tak, aby lépe odpovídaly specifickým rysům oboru a výkonu sociální práce. Potřebu nové úpravy vyvolávají také mezery stávající právní úpravy, která sociálním pracovníkům neumožňuje adekvátně reagovat ani na problémy a konflikty provázející nedostatek morální regulace jednání a úbytek respektu mezi lidmi v české společnosti, ani na napětí, které občané prožívají v rámci svých rodin a obcí, v interakcích se subjekty veřejné správy, s poskytovateli veřejných služeb, se zaměstnavateli, bankami, exekutory a dalšími subjekty v jejich sociálním prostředí. Domníváme se, že ustanovení § 109 až 111 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních službách“) nejsou rozpracovaná tak, aby obor sociální práce mohl přiměřeně reagovat na individualizaci života a diferenciaci problémů jedinců a různorodých dílčích skupin, která vyžaduje průběžnou adaptaci sociální ochrany občanů ČR.
Příprava tohoto právního předpisu vyplývá sekundárně z cílů programového prohlášení vlády, a to průřezově v rámci jednotlivých priorit týkajících se sociální oblasti. To, spolu s výše naznačenými věcnými a praktickými důvody, skýtá legitimní politický mandát pro přípravu nové právní úpravy profese sociální práce. Provedení tohoto úkolu je termínováno ambiciózně. Úprava by měla být předložena do legislativního procesu již v prvním čtvrtletí roku 2013.
Aby mohl být návrh zákona předložen jako vládní návrh zákona, je nutné, aby věcný záměr zákona a následně paragrafované znění byly předloženy do vnějšího připomínkového řízení nejpozději na přelomu března a dubna roku 2013, a to po vypořádání připomínek a zapracování smysluplných pozměňovacích návrhů z připomínkových míst. Po projednání legislativní radou vlády bude vládní návrh zákona – i s jejím stanoviskem – předložen do procesu schvalování v obou komorách Parlamentu ČR. Pokud bude Poslaneckou sněmovnou a následně i Senátem návrh zákona přijat, je reálné, aby byl vyhlášen ve sbírce zákonů s postupným nabýváním účinnosti jednotlivých ustanovení počínaje rokem 2014.
V případě nepřijetí právní úpravy v rámci funkčního období stávající vlády nezbývá všem zainteresovaným jednotlivcům i organizacím než doufat, že se navrženou právní úpravou bude chtít zabývat i vláda následující. Bylo by na sociálních pracovnících, aby jako pracovníci svého oboru i jako občané ČR projednání připravovaného návrhu právní úpravy regulace podmínek výkonu sociální práce podporovali.
Stručná geneze nového návrhu právní úpravy
Abychom alespoň nastínili kontext, ve kterém návrh nové právní úpravy vzniká, pokusíme se na následujících řádcích označit klíčové body dosavadního vývoje a formulovat priority, kterých by mělo být připravovanou novou úpravou dosaženo.
V roce 2006 byla přijata právní úprava systému sociální pomoci v oblasti sociálních služeb. Snaha o právní úpravu systému, který rozšiřoval okruh své působnosti od počátku 90. let dvacátého století, byla dlouho neúspěšná. Návrh zákona o sociálních službách – schválený v roce 2006 – nebyl v době jeho přípravy a během legislativního procesu jediným návrhem, který byl na MPSV ve spolupráci s odbornými skupinami z akademické obce i z praxe připravován. V roce 2005 byla ukončena téměř dvouletá práce pracovní skupiny, která připravovala věcné teze tzv. profesního zákona. Tento „bratr“ zákona o sociálních službách ovšem neprošel legislativním procesem a místo toho byla jeho pozměněná dílčí část včleněna do – v té době prioritního – záměru úpravy sociálních služeb. Přestože se tento krok může jevit jako nešťastný nebo omezující, domníváme se, že to byla tehdy jedinečná šance, jak aspoň částečně upravit podmínky pro výkon činnosti sociálního pracovníka.
Zákon o sociálních službách ve stávající podobě upravuje předpoklady pro výkon povolání sociálního pracovníka, a to (a) v systému sociálních služeb, (b) v rámci resortu práce a sociálních věcí, (c) ve školách a školských zařízeních, (d) věznicích a (e) zařízeních spadajících pod migrační a integrační politiku MV ČR, vyjma zdravotnických zařízení. Začlenění předpokladů pro výkon sociální práce do právní úpravy sociálních služeb podpořilo sklon veřejnosti i pracovníků některých pomáhajících oborů poněkud nešťastně ztotožňovat sociální práci se sociálními službami, případně redukovat oblast působnosti sociální práce na „resort“ sociálních služeb. Následující léta přinesla:
a) nepříliš šťastné vnímání sociální práce výlučně jako intervence a techniky podřazených sociálním službám,
b) rozmělňování profesního profilu připojováním jiných oborů, které sice se sociálními službami souvisí, ovšem k sociální práci mají stejně daleko jako např. ošetřovatelský proces, protože jde o samostatné obory a specializace, jejichž výkon vyžaduje jiné předpoklady než sociální práce,
c) záměnu odborné činnosti zaměřené na zprostředkování sociálních vazeb, sociální podpory a služeb, za asistenci spočívající v provádění dílčích úkonů v rámci intervencí sociálních služeb.
O tom, že výše uvedené představy nejsou jedinou a podle odborníků ani adekvátní možností, jak sociální práci chápat, svědčí mimo jiné i „Analýza výkonu profese sociální práce v systémech sociální ochrany ČR podle formálního ukotvení a podle reálných potřeb v jednotlivých systémech sociální ochrany“ (dále jen „analýza“), kterou MPSV v roce 2010 provedl Výzkumný ústav práce a sociálních věcí. Výstupy analýzy byly předány pracovní skupině pověřené formulací základních tezí věcného vymezení obsahu právní úpravy.
Analýza sestávala ze dvou částí:
I. Realizační tým Výzkumného ústavu práce a sociálních věcí, vedený prof. Liborem Musilem, zpracoval teoretickou bázi výzkumu a následně empirickým zjišťováním získal potřebné údaje pro získání obrazu o realitě i pro formulaci případných návrhů. Výstupy z empirické části uvedené analýzy přinesly sice částečně očekávanou, avšak o to méně uspokojivou odpověď. Níže citujeme závěry analýzy, které si mohou čtenáři porovnat sami se svými poznatky: „…Z uvedeného popisu trendů v oblasti cílů a činností sociální práce a předpokladů jejich realizace vyplývá, že potenciální zákonodárná nebo metodická opatření by se ve snaze o zajištění dostupnosti kvalitní pomoci sociálních pracovníků klientům všech relevantních resortů měla zaměřit na řešení následujících problémů:
…převládající nesoulad mezi cíli a činnostmi sociální práce a předpoklady jejich realizace, který má v praxi dlouhodobě za následek různé typy redukce cílů a činností sociální práce směřujících:
a) k redukci na výkon administrativních činností,
b) k redukci na pomoc s dílčími životními obtížemi klientů a opomíjení podmíněnosti zvládání životní situace … řešením dalších obtíží životní situace klienta,
c) k redukci činností na uspokojování akutních potřeb klientů a opomíjení činností směřujících k učení klienta a k jeho podpoře při zvládání problémových interakcí se subjekty v sociálním prostředí…,
d) ke stagnaci požadavků na kvalifikaci řadových pracovníků, jejíž nedostatek způsobuje pracovníkům potíže při zvládání nedostatečných předpokladů realizace cílů a výkonu činností sociální práce,
e) nedostatečná nebo nejasná formulace cílů sociální práce ve specifických normativních aktech platných v různých resortech, která má za následek redukci cílů a činností sociální práce na výkon administrativních činností,
f) nedostatek důrazu specifických normativních aktů platných v různých resortech na podmíněnost realizace specifických cílů a výkonu specifických činností sociální práce jednak specializovaným vzděláním v oboru sociální práce a dále tříletým pomaturitním (terciárním) vzděláním sociálních pracovníků;
g) nejasné vymezení kvalifikačních požadavků, které se liší mezi jednotlivými resorty, má za následek:
a) nedostatek důrazu manažerů na podmíněnost realizace specifických cílů a výkonu specifických činností sociální práce specializovaným vzděláním v oboru sociální práce a tříletým pomaturitním vzděláním sociálních pracovníků,
b) úzkou specializaci řadových pracovníků na problémy klientů bezprostředně související s výkonem svěřené agendy, která má za následek redukci cílů sociální práce na pomoc se zvládáním dílčích obtíží klientů a opomíjení podmíněnosti zvládání životní situace a omezování závislosti klienta na veřejné pomoci zvládáním dalších životních potíží klientů,
c) nedostatek terciárního vzdělání brání řadovým pracovníkům v orientaci v nejasných situacích, např. mají-li se orientovat ve vágně formulovaných cílech nebo neurčité objednávce činností ze strany zákonodárců, představitelů resortu nebo manažerů,
d) absenci představ o významu supervize pro kvalitu realizace cílů a výkonu činností sociální práce,
e) bludný kruh zvládání nedostatku kapacit pomocí redukce role řadových pracovníků na výkon administrativních činností: tento sklon vede k redukci kvalifikace řadových pracovníků, kteří se následně obtížně orientují v pro ně nejasných cílech a činnostech sociální práce, což vede k další redukci role řadového pracovníka směrem k výkonu administrativních činností…“
Autoři empirické části analýzy navrhují řešení tzv. průřezových problémů a následně postupně začleňování témat aplikace optimální představy o sociální práci v rámci tzv. mainstreamingu uvnitř všech odvětví napříč resorty, kde je sociální práce realizována.
II. Tematicky samostatná druhá část analýzy věnovaná úpravě sociální práce, ať již jako výkonu činnosti, či jako profesní regulaci, ve vybraných západoevropských zemích a USA, byla provedena prof. JUDr. Igorem Tomešem, CSc. Z legislativní analýzy vyplynul také poznatek, že „sdružování sociálních pracovníků a profesní dohled nad dodržováním etiky jsou v ČR upraveny zcela nedostačujícím způsobem“.
Z tohoto důvodu začala pracovní skupina již v počátcích aktivit současně uvažovat nejen o sociální práci jako profesi a jejím představiteli sociálním pracovníkovi, ale i o „zřízení profesní komory sociálních pracovníků veřejnoprávní povahy, která by:
a) řešila problémy etiky,
b) zastupovala profesní zájmy sociálních pracovníků při jednáních státních a regionálních orgánů,
c) ukládala členství všem sociálním pracovníky jako povinné,
d) a zároveň by byla místem, na které je možné se obrátit v případě, že se klient cítí jednáním sociálního pracovníka poškozen.
Pracovní skupina
Vědecká rada ustavila v únoru 2012 pracovní skupinu, která se věnuje přípravě zákona o sociální práci či sociálních pracovnících. Při prvním setkání v květnu 2012 byly vytvořeny tematické podskupiny:
I. vzdělávací – s cílem vyjasnit, zda je nutné upravovat oblast vzdělávání v sociální práci a připravit případnou formulaci tezí s odůvodněním;
II. kvalifikační – s cílem definovat potřebnou kvalifikaci a kompetence k výkonu určitých činností, tj. specializace, horizontální i vertikální úrovně kompetencí sociálních pracovníků;
III. profesní – s cílem definovat základní oblasti pro institucionalizaci profesní podpory, garance kvality výkonu a rozvoje a celoživotního vzdělávání a
IV. legislativní – která má za úkol výstupy z předchozích tří podskupin převést do takové podoby, aby ji bylo možné rychle překlopit do hotového věcného záměru, či až návrhu paragrafovaného znění.
Jako celek byla pracovní skupina sestavena velmi pestře. Podle původního zadání měli být členové pracovní skupiny hlavně odborníci – experti na sociální práci. Reálně jsou v pracovní skupině zastoupeni zaměstnavatelé, vzdělavatelé a sociální pracovníci, tj. nositelé výkonu, a to nejen z úrovně akademické, lokální, regionální, ale také z veřejné správy a poskytovatelů sociálních služeb. Členy skupiny jsou také odborní pracovníci sekce sociální a rodinné politiky MPSV.
Na základě rozboru dosavadního vývoje právních podmínek a postavení sociální práce v české společnosti zvažovala pracovní skupina dvě možnosti řešení nové právní úpravy. Jedna možnost byla řešit stávající problémy (např. nejasnost vymezení kvalifikačních předpokladů pro výkon sociální práce, nestejnorodost právní úpravy výkonu sociální práce v různých resortech veřejné správy apod.) novelizací stávající legislativy. Druhá možnost byla navrhnout právní úpravu vzniku komory sociálních pracovníků, která by po dohodě s MPSV a za účasti svých členů – sociálních pracovníků upravovala konkrétní podmínky výkonu sociální práce a v případě potřeby průběžně řešila problémy, které při regulaci výkonu sociální práce a její kvality vyvstanou. Pracovní skupina i vědecká rada dává přednost druhému z uvedených řešení. Věc ovšem bude definitivně rozhodnuta během dalšího legislativního procesu.
Po téměř půl roce práce, dynamických diskusí a kritickém hodnocením minulých návrhů a schválených úprav bylo rozhodnuto, že by zákon měl zejména upravovat profesní komoru.
Profesní komoru jako samosprávnou státem pověřenou instituci sloužící:
a) ke garanci kvality,
b) určování rozvoje a celoživotního vzdělávání
c) a také k udělování oprávnění k „registrovanému“ výkonu sociální práce v případě splnění daných podmínek pro ověření odbornosti nad rámec splnění kvalifikačních podmínek.
Práce skupiny je tedy nyní zaměřena na formulaci právní úpravy, která by neupravovala zaměstnání, ale profesi. Tedy aby se předpoklady pro výkon a kvalitu výkonu sociální práce nesnažila regulovat rozhodování zaměstnavatelů uvnitř organizací, ale aby vytvořila podmínky pro regulaci předpokladů a kvality výkonu sociální práce profesní komorou ve spolupráci s MPSV.
Během debaty v pracovní skupině se ukazuje, že každý z členů je ovlivněn svou primární oborovou orientací a pracovní zkušeností, a funkce připravovaného právního předpisu proto vnímá v něčem odlišně. Nicméně panuje shoda, že je třeba:
a) aby sociální práci vykonávali vysoce erudovaní profesionálové, tedy pouze ti, kdo mají vzdělání v oboru sociální práce, tak jak je definován v současné době obsahem vzdělávání, které je v souladu s minimálními vzdělávacími standardy v sociální práci,
b) umožnit etický dohled a sankční pravomoci v případě porušení pravidel výkonu profesionální sociální práce,
c) oddělit odbornou, specializovanou, popř. atestovanou sociální práci, od dílčích aktivit intervencí sociální práce nebo nesystematicky prováděné aktivity, byť s cílem podobným, jako jsou cíle sociální práce vykonávané bez odborného zázemí,
d) provést pokus o horizontální specializaci i vertikální hierarchizaci v profesi.
Ostatní otázky, které byly během debat vzneseny, jako například: zda za sociálního pracovníka lze považovat pouze absolventa nejméně bakalářského studijního programu v oboru sociální práce; zda upravovat v obecném zákoně dílčí potřeby uvnitř stávajících právních předpisů – například v rámci sociálních služeb, pomoci v hmotné nouzi, zaměstnanosti, sociálně právní ochrany dětí nebo dokonce mimo resort práce a sociálních věcí, byly pro tuto chvíli ponechány mimo klíčovou debatu a mimo zpracování tezí pro věcný záměr profesního zákona. Důvodem byl fakt, že jen s takovýmto přístupem můžeme využít jedinečnou šanci k vytvoření podmínek pro postupné a kvalitní řešení uvedených problémů a pro pružné zvládání problémů, které se v budoucnu vynoří. Pokud se v tuto chvíli nepodaří přijmout základní obecný předpis pro naši profesi, nebude se pravděpodobně opět na několik dalších let opakovat konstelace vcelku příznivých podmínek pro přijetí profesní právní úpravy a nastartování pozitivních procesů a věcné diskuse o otázkách, které jsou uvedeny výše v textu článku.
(Text byl publikován v čísle 3/2012.)
