Téměř jednoznačná shoda, že český systém ochrany dětí potřebuje projít transformací, nezahrnuje vizi obsahu reforem: různí aktéři sledují různé cíle vycházející z různých představ, což výsledná opatření rozděluje a někdy staví do vzájemného protikladu. Evropští činitelé sledují otázku ochrany dětí zejména v kontextu porušování práv Romů, přitom na české úrovni se debatuje o prioritách v oblastech umístění dítěte. Na vládní návrh zákona, kterým se mění zákon o sociálně-právní ochraně dětí (č. 359/1999 Sb.), se můžeme dívat (mezi jinými úhly pohledu) jako na pokus uznat mínění všech nejvýznamnějších aktérů ochrany dětí v čr, a to na různých úsecích její implementace. Skutečně, tento bouřlivě diskutovaný návrh můžeme považovat za pokus získat základ natolik potřebného konsenzu mezi různorodými aktéry.
Zhodnocení návrhu podle dvou kritérií, 1. jaký je problém a 2. jaké strategie jeho řešení se vypracují, ukazuje na důslednost projektantů sociální politiky v oblastech problémů a výzev současné ochrany dětí, a to v situaci, která vyžaduje další evaluaci rizik a alternativních možností. Klíčovým poselstvím návrhu je rovnováha kmenových zásad, bezpečí dítěte a autonomie rodin, což koresponduje se současným mezinárodním standardem ochrany dětí. Návrh popisuje i klíčové zdroje narušování této rovnováhy, jež zůstávají svéráznou vlastností české ochrany dětí: nevčasné zasahování do rodinného a dětského života; nedostatky v monitorování činnosti služeb; neshoda na komplexním řešení problému vztahujícího se i na potřeby rodinného okolí, zejména pak rodičů; a nevyhovující standardy různých forem umístnění dítěte po odloučení od rodiny. Do jaké míry jsou autoři návrhu důslední v probírání výše uvedených problémů a strategií jejich řešení? Při pohledu na ochranu dětí optikou provázanosti tří typů zasahování (prevence, krizové intervence a post-krizového umístění) zjistíme, že návrh nedosahuje potřebné míry souladu mezi pojetím problému a plánem jeho řešení. Kritickou revizi tohoto návrhu zaměřím na objevení a zdůvodnění těchto potíží.
Nevčasnost zasahování do rodin je ve větší míře navázána na kontrolu a minimalizaci jakéhokoliv zpoždění v intervenci. Na okraji zájmu návrhu však zůstává problém předčasného zasahování, jehož důsledkem je porušení práva na soukromí. Včasná intervence se definuje jako rozšířená prevence, která má za účel pozastavit problémovou situaci ve stavu, kdy všechno je možné napravit skrze řízení místní samosprávy a za účasti pomáhajících odborníků. Jedním z centrálních prvků návrhu se tedy stává profesionalizace preventivní péče. Přitom zkušenost jiných zemí Visegrádu ukazuje, že snaha optimalizovat preventivní ochranu dětí vyžaduje upřesnění procedur a kritérií zodpovědnosti služeb. Polsko směřuje k anglosaskému pojetí sociální politiky a postupně rozšiřuje možnosti využívat soudní řízení i ve prospěch ohodnocení předchozí aktivity sociálních služeb v případech, kdy dojde k nedobrovolnému zasahování do rodiny. Přístup k soudnímu řízení a soutěž expertních pohledů na konkrétní situaci se považují za klíčové podmínky. Vedle toho Maďarsko upřesňuje průběh administrativního řízení: od roku 1998 požaduje po sociálních službách spolupráci s rodinou, což je předmětem mezioborového monitorování (spolupráce neziskových organizací a veřejného ochrance práv). Jaká je tedy česká cesta?
Návrh směřuje k otázce, jak institucionalizovat kontrolu služeb: navrhuje rozšíření závazků sociální kurately a souběžně s monitorováním rodin navrhuje začít s kontrolou zabezpečení práv dětí v ústavní péči. Jedním z požadavků mezinárodních organizací vůči čr je nutnost vyvinout systém monitorování zabezpečení práv a potřeb dětí v ústavech (Council of…, 2009). Mediálně zveřejněné výsledky monitorování 130 zařízení na počátku 90. let ovlivnily démonizaci ústavní péče a spojily ji s dědictvím éry socialismu. Otázka, jak reformovat systém ústavní péče, zůstává bez odpovědi, jelikož zkušenosti drtivé většiny evropských zemí ukazují, že ústavní péče se nedá zbavit. Transformace ústavní péče se vztahuje i na vývoj pěstounské péče směrem k její profesionalizaci – pro dosažení optimální účinnosti obou typů umístnění je bezpodmínečně závazné základ integrovat do lokálních sítí služeb a komunálního spravování. Příklad Velké Británie a Maďarska přesvědčuje, že prostředí musí být připraveno na spolupráci s náhradními rodinami a ústavy – ve prospěch integrace dětí.
Návrh počítá s tím, že náležitý dohled nad pěstouny bude bezprostředně předán úřadům práce, které budou řešit dávky a odměny pěstounům. Toto spojení kontroly a ekonomické podpory částečně připomíná reformu, která proběhla v Československu na konci 60. let. V té době byly ztrojnásobeny dávky rodinám s větším počtem dětí (více než 3) a kontrola účelného čerpání finančních prostředků způsobila druhou vlnu masového umístění dětí do ústavní péče v 70. letech – o tento typ dávek měly největší zájem rodiny z tzv. asociálního prostředí, které ale zůstávaly středem pozornosti služeb. Negativní důsledky se dají předpokládat, když se finanční podpora stane klíčovým prostředkem pro přilákání pěstounů a současně se spojí s kontrolou.
Návrh v první řadě určuje změny procedur a institucionálních praxí. Vychází z toho, že soudy a místní samospráva převezmou převážný díl povinností v zabezpečení ucelené ochrany dětí. Na rozdíl od mnoha zemí s vyvinutým systémem ochrany dětí – kde v případě opačného pohledu odborníků a rodičů na situaci zasahuje soud, aby byla zachována transparentnost a soutěž expertních mínění – návrh považuje soudní řízení za krok, který prokazuje omezenost spolupráce s rodinou. Podle návrhu se rozhodování skládá ze dvou stupňů: 1. řízení místní samosprávy, když vychází z optimistické hypotézy reintegrace původní rodiny a dítěte; 2. jednání u soudu, když převládá beznadějnost v pohledu na možnosti rodiny. Tento dvouúrovňový přístup posiluje už existující riziko netransparentní procedury rozhodování – u které soudce souhlasí s návrhem sociální služby. Přesně tato praxe charakterizovala sociálně-právní ochranu děti ve Velké Británii. Její kritici ji pojmenovali jako psycholegalismus, kdy soudcové se spoléhali na mínění odborníků a upřednostňovali profesní mínění nad pohledem rodičů, a dokonce i dítěte. Překonání této závislosti soudního řízení na postavení služeb bylo pojato jako prvek přepracování celého systému sociálně-právní ochrany dětí, kterou Velká Británie prošla v 90. letech. Návrh na změny zákona klade důraz na zvětšení a rozšiřování působnosti soudů, které podle návrhu musí po uplynutí 3–6 měsíců od posledního rozhodnutí zrevidovat různá opatření. Spoléhání na soudní řízení jako na základ objektivního posouzení představuje i praxe českého obhájce lidských práv. Uvědomíme-li si, že soudní řízení se v rámci sociálně-právní ochrany dětí odlišuje prodlouženou dobou trvání a formalismem, pak se toto opatření stává spíše pia desideria (cestou do pekla…) než skutečnou strategií. Návrh předpokládá, že služby musí s rodiči probrat možnost jednání u soudu ve prospěch zachování situace v rámci preventivní praxe, ale toto opatření nezajištuje skutečnou míru transparence – naopak z takového jednání se může stát zdroj manipulace rodiči.
Problémy komplexního přístupu. Komplexní přístup zahrnuje do zasahování nejen zájmy dítěte, ale i rodinného prostředí. Z tohoto pohledu se jeví jako nedostatek omezené snahy reintegrovat dítě a rodinu po krizovém zasahování, v jehož důsledku došlo k odloučení dítěte. Podle statistických údajů je možnost reintegrace spíše výjimkou týkající se zejména nezletilých ve věku 5 let. Klíčovým vstupem zůstává systém rozhodování, ve kterém diagnostický ústav volí místo pro dítě, které bylo svěřeno do náhradní péče – je formální podle psychického stavu dítěte a ve většině případů podle kapacity míst. Návrh upravuje tento přístup jen z geografického pohledu – dítě, když je možnost jeho reintegrace, musí být umístěno co nejblíž k příbuzným a rodině. Zřejmá je ale potřeba kontinuálního přepracování kritérií a procedur, jimiž se řídí diagnostické ústavy, což významně přispěje k lepšímu vypracování individuálních plánů a vedení případových konferencí. Větší pochyby vznikají u dalšího bodu v návrhu ve prospěch reintegrace – rozšíření pěstounské péče jako strategie na podporu styku původní rodiny a dítěte.
Nutnost dopracovat standardy forem umístění dítěte po odloučení od rodiny se v první řadě vztahuje na vývoj odborné pěstounské péče. Návrh ztotožnil pěstounskou péči s odbornou činností, a to jak z pohledu nároků na pěstouny, tak i z hlediska upravení jejich statusu na pracovním trhu. Pěstouni budou mít nárok na celoživotní vzdělání – otázkou ale zůstává, kdo a za jakých podmínek bude toto vzdělání poskytovat. Kritičtější přístup k upřednostnění pěstounské péče vychází z toho, že zdaleka ne všechny země s vyvinutým systémem ochrany dětí se opírají o pěstounskou péči při řešení otázky umístění dětí. Dvě čr nejbližší země, Maďarsko a Polsko, prezentují různé kombinace forem umístění dětí: v Maďarsku pěstounská péče funguje jako klíčová strategie zmenšení počtu dětí v ústavech (od roku 1998 fungují dva typy odborné pěstounské péče – pro děti s handicapem a děti s poruchou chování, a téměř třetina dětí v pěstounské péči spadá pod odbornou péči); v Polsku zase existují malé formy ústavní péče (od roku 1999 se děti z velkých ústavů přemisťují do ústavů s menším počtem dětí, které jsou současně zaměřené na rodinnou péči).
Odlišnost v úloze různých forem umístění dítěte je determinována moderními dějinami, zejména pak meziválečným obdobím. V Maďarsku fungovala pěstounská péče v podobě rodinných kolonií a umístění do rodin od druhé poloviny 19. století a měla vrchol svého vývoje ve 20. letech 20. století (Bickei, 2006). Vedle toho polská ikona ochrany dětí Janusz Korczak dodnes legitimizuje ideje, že i z ústavu se může stát vhodný typ umístění pro děti (Stelmaszyk, 2002). Do jaké míry české dějiny přispívají ke spoléhání na pěstounskou péči jako základ optimalizace obhájení práv dětí? I ve svých nejjasnějších okamžicích, ve 20. letech a ve druhé půlce 60. let 20. století, nebyla pěstounská péče zaměřena na děti s handicapem a na děti z romských rodin. Naopak, v době první republiky byla zavedena praxe odloučení dětí od rodin a rodiče podle soudního řízení dostávali status bezdomovce; v období pozdního socialismu byli pracující ústavů upozorňováni na to, aby nedoporučovali zájemcům adoptovat či přijmout do pěstounské péče romské dítě nebo dítě s poruchou vývoje. Bezúčelnost umístění dětí do náhradní rodiny se zdůvodnila zvýšenou potřebou dokonce odborně složitější péče. Také utilitární pohled na rodinnou výchovu a emocionální vazby jako podmínky lepšího (což znamená užitečnějšího pro veřejnost) vývoje dítěte nepodporuje pěstounskou péči ve prospěch zmíněných rizikových skupin. V ČR je velmi rozšířeno mínění, že romští rodiče sice své děti milují, ale destruktivní láskou, která se nemůže proměnit ve vyhovující rodičovství z pohledu společnosti.
Kritizovat je jednodušší než vypracovávat plán reformy uvažující jak o zdrojích, tak o problémech. Domnívám se, že návrh potřebuje dopracování – včetně prostudování existující tzv. dobré praxe (good practices) z regionů. Klíčovým úkolem ale zůstává schopnost aktérů reformy rozeznávat klišé definující současný stav a minulost ochrany práv dětí v čr.
(Text byl publikován v čísle 4/2012.)
Použitá literatura:
- BICKEI, E. Our Greatest Treasure, the Child: The Politics of Child Care in Hungary, 1945–1956. Social Politics, 13 (2), 2006, s. 151–188.
- Council of Europe. Rights of children in institutions. Paris, 2009.
- Parlament České republiky. Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. 2011.
- Stelmaszyk, Z. W. Residential care in Poland: Past, present and future international. Journal of child and family welfare, no. 5, vol. 3, 2002.
