Sociální bydlení – proč a jak?

Právo na bydlení je jednoznačně právem požívajícím ochrany ze strany státu. Toto právo je zakotveno v obecné podobě ve Všeobecné deklaraci lidských práv[1], která je součástí ústavy České republiky, a utvrzeno v dalších dokumentech, jako je Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech[2] či Českou republikou ratifikovaná Evropská sociální charta[3].

Nutno však také dodat, že toto právo není absolutní. Ve všech výše uvedených dokumentech je spojováno s určitými sociálními skupinami, s rodinami nebo starými osobami. Úkolem jednotlivých států je vytvořit takové podmínky, které umožní maximální možnou realizaci tohoto práva.

Proč potřebujeme sociální bydlení a co to je

Vývoj poslední doby vede k tomu, že vysoké výdaje na bydlení zatěžují rozpočty mnohých domácností. Může se jednat jak o nájemné samotné, tak o poplatky s ním spojené – hlavně energie, ale i náklady na údržbu a úklid společných prostor v domech a další. Existují tak významné skupiny obyvatel, které jsou znevýhodněny v přístupu k bydlení nebo žijí v nevyhovujícím bydlení.

Ředitel odboru sociálních služeb, sociální práce a sociálního bydlení na Ministerstvu práce a sociálních věcí ČR David Pospíšil vysvětluje, že problém bytové nouze se týká poměrně širokého spektra lidí: „Skupiny, kterých se týkají problémy s náklady na bydlení a s kvalitou bydlení, překračují hranice všeobecně zažitých stereotypů. Patří sem zejména lidé na začátku a po skončení své profesní kariéry, lidé znevýhodnění na trhu bydlení z důvodu své národnosti, mladí lidé, kteří opouští ústavní výchovu, osoby odcházející z vězení, senioři, osoby se zdravotním postižením, bezdomovci a nízkopříjmové domácnosti. Samostatnou skupinu pak tvoří lidé či domácnosti, u kterých dojde k dočasnému či trvalému výpadku finančních prostředků z důvodů nemoci, narození dítěte nebo ztráty zaměstnání. S problémem bydlení se potýkají i oběti domácího násilí. Zjednodušeně řečeno, do takové situace se může potenciálně dostat téměř každý.“

Sociální bydlení by tedy mělo být systémem, který všem těmto osobám pomůže udržet či získat bydlení, které je jednou z nejzákladnějších lidských potřeb, kterou nejsou kvůli své obtížné situaci schopni si adekvátně zajistit vlastními silami. Hlavní vizí sociálního bydlení je vytvoření systému, který navazuje na současný systém intervencí ze strany státu, krajů a obcí v oblasti bydlení, sociálních služeb a sociálních dávek

Potřeba zavedení systému sociálního bydlení není pociťována jen v České republice, ale jedná se o trend celoevropského charakteru. Všechny členské státy Evropské unie se při vymezení sociálního bydlení shodují na třech prvcích: smyslem sociálního bydlení je obecný zájem, účelem je zvýšení nabídky cenově dostupného sociálního bydlení a nastavení konkrétních cílů sociálního bydlení. Neexistuje žádná obecná definice výrazu „sociální bydlení“ platná v celé Evropě, z níž by vyplýval právní status pronajímatele, režim pronájmu, metoda financování nebo cílová skupina. Díky nejednotnosti základních definičních pojmů tedy vznikají značné rozdíly i v úrovních sociálního bydlení v jednotlivých zemích Evropské unie.

Shoda panuje na tom, že bydlení hraje klíčovou úlohu v posilování sociální soudržnosti, a odkazy na zajištění adekvátního bydlení jsou již dlouho zahrnuty mezi univerzální práva ve více než stovce národních ústav. Důležitým dokumentem v rámci Evropské unie se stala také Lisabonská smlouva, na základě které vznikla Listina základních práv Evropské unie, která právě obsahuje odkaz na právo na pomoc s bydlením[4]. Většina evropských států souhlasí s tím, že „přístup ke kvalitnímu a dostupnému bydlení představuje základní potřebu a právo“, ale i přes toto hledisko dle dostupných statických údajů vychází, že cca 3 miliony občanů Evropské unie nemají přístup ke slušnému bydlení.

I když sociální bydlení nezahrnuje pouze existenci „sociálního bytového fondu“, je zřejmá značná rozdílnost v objemu sociálního bydlení v jednotlivých zemích. Pokud se podíváme na podíl bytového fondu sociálního bydlení na celkovém bytovém fondu, zjistíme, že Nizozemsko, Rakousko a Dánsko dosahují nejvyšších hodnot (32 %, 23 % a 19 %) oproti průměru Evropské unie (8,3 %), zatímco země z východní Evropy a Středozemí mají podíl sociálního bydlení na celkovém bytovém fondu nižší než 5 %. Řecko a Lotyšsko pak dokonce mají zcela nulový podíl.

Rozdílnost v jednotlivých formách sociálního bydlení v zemích Evropské unie je také spatřována v různých modelech podpor. Tyto modely lze rozdělit do čtyř oblastí: jedná se o formu vlastnictví, poskytovatele služby, příjemce a charakter financování.

Pokud jde o formu vlastnictví, poskytuje se sociální bydlení ve většině zemí jako nájemní bydlení, prodej bytů je však v mnoha zemích též možný. Dále některé země nabízejí přechodovou možnost sdíleného vlastnictví, kdy si nájemníci zakoupí podíl na bytu a platí nájem za zbývající část. Tento přístup je stále více uplatňován ve Spojeném království. Jiné země, včetně některých zemí ze Středozemí (například Kypr, Řecko a Španělsko), poskytují sociální bydlení jako bydlení, které se prodává za nízkou cenu.

Členské státy Evropské unie nedávno zjistily, že se nacházejí v situaci rostoucí poptávky po sociálním bydlení, s délkou čekacích seznamů ve větších zemích přesahujících i milion osob a zároveň omezení tradičních zdrojů financování. Změny ve společnosti navíc působí na diverzifikaci potřeb populace v oblasti bydlení, což přináší nové problémy v otázce sociálního bydlení[5].

Zaprvé, zranitelnost na trhu s bydlením již dále nepostihuje pouze ty nejvíce znevýhodněné, ale také domácnosti s nízkými a středními příjmy, přičemž pro posledně jmenované je v důsledku hospodářské krize stále obtížnější nést náklady na bydlení. Zadruhé, problém ekologické udržitelnosti a úspora energií hrají v programu Evropské unie stále důležitější roli, uplatňují se konkrétními opatřeními a účelovými zdroji financování a souvisí s opatřeními k potírání energetické chudoby nájemníků sociálních bytů. Zatřetí, hledání alternativních zdrojů financování jiných než zdrojů veřejných nabývá na významu. Toho lze dosáhnout prostřednictvím partnerství se soukromými zúčastněnými stranami a neziskovým sektorem.

Nejdříve bydlení (Housing First)

Z výše uvedených důvodů musí členské státy přijmout nové přístupy a originální opatření, která by reagovala na tyto výzvy. Mezi nové přístupy patří mj. přístup „Housing First“, tj. „Bydlení nejdříve“. V rámci tohoto přístupu je lidem bez domova okamžitě poskytnuto bydlení v bytě a nepřerušovaná podpora ve formě sociální práce.

Pilotní testování přístupu „Bydlení nejdříve“ podporované Evropskou komisí probíhalo v pěti velkých městech (Amsterodam, Budapešť, Glasgow, Kodaň, Lisabon) a přineslo několik zajímavých výsledků. Míra udržení bydlení ve 4 z 5 testovaných měst byla velmi vysoká a pohybovala se mezi 74 % a 97 %, pouze v Budapešti byla míra udržení nižší než 50 % (zde hrála roli malá finanční a institucionální podpora z relevantních míst). To je velmi výrazně vyšší míra, než u převládajícího systému „Prostupného bydlení“. Bydlení si udržely i osoby, které měly kombinovanou závislost a další problémy. Poměrně malé byly také problémy a konflikty a v naprosté většině případů se je podařilo rychle vyřešit, k vyloučení z bydlení tak docházelo jen vzácně. Ukázal se také spíše pozitivní vliv na mentální zdraví a zvládání závislostí uživatelů. Standardní bydlení snižuje stres a zvyšuje jistotu a umožňuje tak snadnější přístup k normalizaci života.

Zkušenosti ukázaly, že koncentrace většího množství lidí s komplexními problémy přispívá k vytváření problematického prostředí, konflikty a neočekávané negativní sociální dopady. Z těchto důvodů by mělo být podporováno především rozptýlené sociální bydlení a především by se měl uplatňovat sociální mix.

Méně pozitivní výsledky ukázal přístup Bydlení především v oblasti nezaměstnanosti, finančních problémů a zvládání samoty (ačkoliv je nutné uvést, že tento přístup sám si nečiní nároky na vyřešení těchto problémů – je přístupem k řešení bezdomovectví)[6].

Sociální bydlení v České republice

Je tedy zřejmé, že systém sociálního bydlení je třeba systémově řešit i v České republice. Prvním velkým krokem bylo přijetí Koncepce sociálního bydlení České republiky 2015–2025[7], kterou vláda schválila v říjnu roku 2015. Dalším krokem je přijetí zákona, který by legislativně ukotvil a sjednotil přístup k sociálnímu bydlení a jehož paragrafové znění je v současnosti připravováno. Návrh zákona vstoupí do legislativního procesu v létě 2016. Hlavním gestorem při přípravě Koncepce sociálního bydlení i při přípravě zákona o sociálním bydlení Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR a spolugestory ministr pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu J. Dienstbier a Ministerstvo pro místní rozvoj ČR.

Pro účely připravované legislativní úpravy systému sociálního bydlení bylo třeba v první řadě definovat cílovou skupinu osob, které by do něj měly spadat. Tato definice je založena na typologii ETHOS[8], kterou vyvinula Evropská federace organizací pracujících v oblasti bezdomovectví FEANTSA a která byla představena v roce 2005. Evropská observatoř bezdomovectví stanovila tři domény, které tvoří domov, jehož absence může být považována za vymezení bezdomovectví. Mít domov může být chápáno jako: mít slušné obydlí (prostor) způsobilé k naplňování potřeb dané osoby a její rodiny (fyzická doména), mít možnost uchovat si soukromí a udržovat společenské vztahy (sociální doména) a mít výlučné vlastnictví, jistotu užívání a právní nárok (právní doména). Z toho vyplývají čtyři formy vyloučení z bydlení: bez střechy, bez domova, nejisté a nevyhovující bydlení, nevyhovující bydlení a sociální izolace v lokálně obývaném obydlí.

Další cílovou skupinou jsou lidé, kteří vynakládají na bydlení nepřiměřené množství svých příjmů. Koncepce sociálního bydlení i návrh zákona o sociálním bydlení staví na doporučeních Evropské komise nebo Výzkumného ústavu práce a sociálních věcí a za nepřiměřené množství příjmů považuje více než 40 %. Důležitá je i celková výše příjmů, hranice je stanovena na 1,6násobku životního minima po odečtení nákladů na bydlení.

V rámci připravované právní úpravy vznikne osobám, které splní podmínky cílové skupiny, právo na podporu při vyřešení své bytové nouze. Toto právo bude v praxi realizováno pomocí nástrojů sociální politiky (sociální služby, sociální práce a sociální dávky) a nástrojů sociálního bydlení: sociálních a dostupných bytů. Jako základní pomocná síť bude působit i systém sociálních služeb, konkrétně azylových domů se speciálním režimem krizové bydlení.

Pokud bude mít jednotlivec nebo rodina pocit, že spadají do cílové skupiny, navštíví jako první úřad práce, který posoudí, zda žadatel spadá, či nespadá do cílové skupiny. Pokud ano, obdrží rozhodnutí o podpoře ze systému sociálního bydlení. Potom držitel tohoto rozhodnutí zamíří na obec, kde má hlášený trvalý pobyt. Obec potom ve spolupráci se sociálními pracovníky posoudí závažnost bytové nouze a doporučí vhodnou podporu ve formě sociální služby, sociálního či dostupného bytu.

Hlavními poskytovateli sociálního bydlení budou obce, které budou moct pro zajištění dostatečného bytového fondu využívat i spolupráce s neziskovými organizacemi, církvemi nebo soukromými majiteli bytového fondu. Obce budou povinny reagovat na počet vydaných rozhodnutí o podpoře ze systému sociálního bydlení.

S poskytnutím sociálního bydlení v sociálním bytě pak bude spojena podmínka spolupráce se sociálním pracovníkem, včetně sestavení individuálního plánu, jehož neplnění může být důvodem pro vyřazení ze systému sociálního bydlení. V dostupných bytech pak sociální práce nebude povinná, ale bude možností pro osoby, které si o ni požádají.

Důležitou součástí návrhu zákona o sociálním bydlení jsou i finanční mechanismy k zajištění funkčnosti celého systému. Počítá se s finančními prostředky na zajištění sociální práce a s investičními a provozními dotacemi na sociální a dostupné byty.

Vyhlídky zákona o sociálním bydlení shrnuje ředitel odboru sociálních služeb, sociální práce a sociálního bydlení na Ministerstvu práce a sociálních věcí ČR David Pospíšil: „Zavedení systému sociálního bydlení bude jistě náročné, ale některé obce k němu aktivně přistupují už nyní, nezávisle na zákonu. Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR realizuje projekt zaměřený na podporu obcí v oblasti sociálního bydlení, jehož cílem je připravit metodické programy, podpořit mezinárodní spolupráci a vzdělávat obce v této oblasti. Součástí projektu je i pilotní ověření systému sociálního bydlení nastaveného podle Koncepce sociálního bydlení České republiky 2015–2025, při kterém byla navázána úzká spolupráce s obcemi, které o pilotování mají zájem, aby bylo možno čerpat poznatky z praxe do přípravy metodik na národní úrovni.“