Problematika práce s nezaměstnanými je často diskutovaná a je předmětem mnoha politických debat. Politické proklamace a svérázné politické interpretace tohoto sociálního problému a způsobů jeho řešení mnohdy zastiňují fakta, která poměrně dobře demonstrují, jakými cestami se Česká republika na boji s nezaměstnaností ubírá. Zejména o těchto faktech je následující rozhovor. Na otázky o charakteristice nezaměstnanosti v ČR, nástrojích jejího řešení a roli sociální práce odpovídal profesor Tomáš Sirovátka, který je významným, mezinárodně uznávaným odborníkem v oblastech tvorby veřejných politik a programů, profesorem sociální politiky a ředitelem Institutu pro sociální otázky na Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity.
Jak závažným problémem je pro ČR nezaměstnanost?
Jde o jeden z nejzávažnějších sociálních problémů. Podle evidované nezaměstnanosti je v současné době 9 % lidí v produktivním věku bez práce, a jak je známo, nezaměstnanost dopadá na jejich psychické, sociální, ale i zdravotní strádání. Nezaměstnanost ovlivňuje úroveň chudoby a materiální deprivaci nezaměstnaných. Jejich specifická míra chudoby je skoro 50 %, což pětinásobně přesahuje průměr v populaci na území ČR a staví nezaměstnané na „první“ místo mezi jinými skupinami ohroženými chudobou.
Nezaměstnanost tedy způsobuje sociální vyloučení?
Je třeba si uvědomit, že nezaměstnanost se v ČR koncentruje do určitých skupin obyvatelstva, čímž dochází ke koncentraci rizik chudoby a sociálního vyloučení u některých skupin obyvatelstva. Například u romského obyvatelstva v sociálně vyloučených lokalitách je nezaměstnanost jedním ze tří faktorů, které jejich vyloučení významně ovlivňují.
Dnešní doba se dá považovat za dobu ekonomů. Jakým je nezaměstnanost problémem optikou ekonomie?
Z ekonomické perspektivy jde o naprosto fatální problém! Nejde o náklady na řešení nezaměstnanosti, ale o skutečnost, že 9 % aktivní populace, tedy potenciálně pracujících, neodvádí daně a sociální pojištění. To má větší destrukční dopad na veřejné rozpočty než stárnutí populace, o kterém se obecně mluví a píše. O dopadech nezaměstnanosti na veřejné rozpočty se ale nemluví.
„V rámci OECD se řadíme k zemím, které na tom nejsou nejlépe.“
Řekl jste, že se nezaměstnanost koncentruje u určitých skupin obyvatelstva. O které skupiny jde?
Ve srovnání s jinými zeměmi je koncentrace chudoby u určitých skupin lidí v ČR výjimečná. Data výběrových šetření pracovních sil ukazují, že průměrná míra nezaměstnanosti v ČR je 7 % (Pozn. red.: Jde o jinou metodiku výpočtu, než byla výše uvedená míra evidované nezaměstnanosti. Proto jsou čísla rozdílná.). Porovnejme skupiny obyvatelstva například podle vzdělání: míra nezaměstnanosti u lidí s nejvýše základním vzděláním se pohybuje od 22 do 26 %, zatímco u vysokoškoláků od 2 do 3 %. Jak je vidět, jde o desetinásobné rozdíly, což není v žádné zemi na západ od našich hranic.
Lze popsat míru nezaměstnanosti mezi skupinami obyvatelstva například na základě etnika?
Pro toto neexistují přesná data, ale z dat Světové banky z roku 2011 a z našich dat se dá odhadnout přibližná míra nezaměstnanosti u romského obyvatelstva. V romské populaci na území ČR se dohaduje, že specifická míra nezaměstnanosti přesahuje 50 % a v sociálně vyloučených lokalitách dosahuje dokonce 90 %. To nemá obdoby a ve srovnání s vyspělými zeměmi OECD je to naprosto ojedinělé.
Jaké jsou další skupiny obyvatelstva, které jsou významně ohroženy nezaměstnaností?
Například lidé se zdravotním postižením. Odhady míry jejich nezaměstnanosti se pohybují přes 30 %. Zde je ale třeba počítat s podzaměstnaností této kategorie obyvatelstva, jelikož odhadem dalších 20 % lidí v produktivním věku se zdravotním postižením nejsou nezaměstnaní, ale lidé, kteří práci nehledají, jelikož nevěří, že by nějakou našli. Nepasuje tedy na ně definice nezaměstnaných a označují se jako „discouraged workers“.
Nezaměstnanost se významně koncentruje také u starších pracovníků nad 50 let a osamělých rodičů s malými dětmi. Přitom problém pracovníků nad 50 let nespočívá ve vysoké specifické míře jejich nezaměstnanosti, ale v tom, že pokud se stanou nezaměstnanými, velice těžko najdou znovu práci a stávají se dlouhodobě nezaměstnanými. Vedle pracovníků nad 50 let jsou důsledkem dlouhodobé nezaměstnanosti nejvýraznějšími příjemci dávek v hmotné nouzi také osamělí rodiče s malými dětmi.
Hodně se také hovoří o nezaměstnanosti mladých…
Míra nezaměstnanosti mladých lidí během krize významně narostla, a to z 10 % na 18 %, což je opravdu hodně, víc než dvojnásobek průměrné míry nezaměstnanosti. Relativně příznivě ale působí skutečnost, že mladí lidé – oproti jiným výše uvedeným kategoriím a zejména pak oproti pracovníkům ve věku nad 50 let – se rychleji dostávají z nezaměstnanosti.
Co koncentrace nezaměstnanosti v těchto specifických kategoriích způsobuje?
Kvůli koncentraci nezaměstnanosti v uvedených kategoriích obyvatelstva, které jsou nejvíce znevýhodněny na trhu práce, dochází ke zvyšování podílu dlouhodobé nezaměstnanosti. Ta se na celkové nezaměstnanosti podílí z 44 %, což znamená, že téměř polovina všech nezaměstnaných je bez práce déle než rok. Tímto se v rámci OECD řadíme k zemím, které na tom nejsou nejlépe.
Co to znamená „nejsou nejlépe“, můžete srovnání se zeměmi OECD blíže rozvést?
Země OECD mají průměrnou míru nezaměstnanosti 8 %, my máme 7 %, zde patříme k průměru a řadíme se k zemím, jako jsou Kanada, Izrael nebo Nový Zéland. Pokud ale budeme sledovat podíl dlouhodobé nezaměstnanosti, který u nás činí 44 % a v zemích OECD 34 %, tak se řadíme k Belgii, Maďarsku, Německu či Španělsku, které na tom jsou podobně špatně jako my. Například Kanada, Izrael a Nový Zéland, se kterými držíme krok při srovnávání celkové míry nezaměstnanosti, mají podíl dlouhodobé nezaměstnanosti shodně jen 13 % a jsou na tom v rámci OECD nejlépe.
Jak ze srovnávání s ostatními zeměmi OECD vychází Slovensko?
Slovensko je doslova extrémním příkladem, které v rámci OECD nemá srovnání. Celkovou míru nezaměstnanosti mají 14 % a podíl té dlouhodobé činí 64 %. Dlouhodobá nezaměstnanost na Slovensku je velikým problémem…
Vraťme se do ČR. Co dlouhodobou nezaměstnanost způsobuje?
Kolegové Hora a Suchanec provedli analýzu dat z registru nezaměstnaných a zjistili, že hlavním faktorem je kumulace hendikepů nezaměstnaných. Kolegové prokázali, že kumulace nízkého vzdělání, věku nad 35 a zejména nad 50 let a zdravotního hendikepu znevýhodňuje nositele této kumulace tak, že je trh práce již nevstřebá. Z hlediska odlivu osob z nezaměstnanosti činí u „lidí – nositelů této kumulace“ mediánová délka jejich setrvání v evidenci úřadu práce více než 3 roky! Trh práce je nevstřebá a aktivní politika zaměstnanosti jim nepomůže.
„Zejména v praxi nám chybí dlouhodobá národní strategie boje s nezaměstnaností.“
Má ČR nějakou dlouhodobou národní strategii boje s nezaměstnaností?
Zejména v praxi nám chybí dlouhodobá národní strategie řešení nezaměstnanosti. Na druhou stranu vím, že MPSV připravovalo strategii řešení nezaměstnanosti, jejíž draft jsem před necelými dvěma lety připomínkoval. Byly k ní připomínky, ale snad kvůli změnám vlád nebyla zveřejněna a nic o ní dále nevím. Bohužel jde zřejmě o další typický příklad toho, jak se u nás dělá sociální politika, kdy změny politických reprezentací znamenají zásadní rány do tvorby národních strategických záměrů.
ČR je tedy bez vizí a strategií, jak čelit problému nezaměstnanosti?
Na národní úrovni ano. Dlužno ale dodat, že na centrální úrovni Úřadu práce ČR a MPSV ČR jsou lidé, kteří mají vize i konkrétní strategie, které dlouhodobě prosazují, i když chybí ta oficiální národní. Dalším poměrně kvalitním materiálem je připravovaný strategický dokument, který slouží jako podklad pro čerpání evropských finančních prostředků v období 2014 až 2020 v prioritě „zaměstnanost“. Jde o loňské, poměrně kvalitní, racionální vyjádření problémů trhu práce u nás. Pokud materiál bude odpovídajícím způsobem využit, bude přínosem. Každopádně je škoda, že nám schází hlavní strategický materiál, který by vše obecně usměrňoval, ale to je záležitostí politického konsenzu.
Pokud to chápu dobře, tak podle vás je problémem diskontinuita vládních priorit poměrně často se střídajících vládních garnitur…
Ano, každá nová vláda se domnívá, že je sociální politiku potřeba ovlivnit nebo přetvářet znovu. V praxi to pak vypadá tak, že se orientace sociální politiky často mění a jsou nestálé. Například v roce 2012, kdy stále trvala krize, došlo k zásadnímu útlumu již tak poměrně slabé politiky zaměstnanosti v ČR. V rámci Evropy jde o český paradox, jelikož u nás jako u jediné země došlo k útlumu aktivní politiky zaměstnanosti. V době konjunktury by měla politika zaměstnanosti absorbovat okolo 20 % nezaměstnaných a v době krize by mělo toto číslo ještě narůstat. V ČR přitom došlo ke snížení o celou polovinu, na pouhých 10 % nezaměstnaných! Když došlo ke změně vlády, vyhlásily se nové a často i sporné kampaňovité programy a alokovaly se významné prostředky…
Aktivní politika zaměstnanosti se tedy mění podle vládních priorit. Jaký je její současný vývoj?
V roce 2008 bylo na aktivní politiku zaměstnanosti (APZ) vyčleněno 6 miliard korun, z nichž 44 % tvoří prostředky financované z ESF. Když v roce 2009 přišla krize, bylo na APZ vyčleněno 5 miliard se spoluúčastí ESF 55 %. Přitom podle teorie má být APZ proti-cyklická, což znamená, že když roste nezaměstnanost, zvyšují se výdaje na APZ a zvyšují se počty do APZ zapojených nezaměstnaných. V roce 2010 se náklady na APZ vyrovnaly roku 2008 a podíl ESF činil 67 %. I přesto, že v roce 2011 krize stále pokračovala, došlo k omezení APZ na 4 miliardy s podílem ESF 57 %. Ve srovnání s rokem 2008 jde o pokles nákladů na APZ o 2 miliardy! V roce 2012 činí náklady na APZ již pouhých 2,5 miliardy s podílem prostředků z ESF ve výši 68 % – když si uvědomíme, že částka 2,5 miliardy v roce 2012 je pouhými 40 % částky roku 2008, kdy ještě nebyla krize, tak tato finanční politika vlády je z hlediska boje s nezaměstnaností naprosto nepochopitelná. Jelikož disponuji daty k červnu 2013, tak odhaduji, že za rok 2013 se náklady na APZ vyšplhají na polovinu částky před krizí…
To ale nekoresponduje s vládními mediálními sděleními o boji s nezaměstnaností…
Přes bombastická mediální sdělení o stomilionových podporách různých projektů řešících nezaměstnanost je vidět, že výdaje na APZ se v průběhu času značně omezují. Výdaje na APZ u nás představují zhruba 0,2 % hrubého domácího produktu (dále jen „HDP“). Co se týče výdajů na APZ, tak Slovensko je na tom podobně jako my, jen je třeba počítat s tím, že na Slovensku je jednou tak velká nezaměstnanost než u nás. Průměrný podíl APZ na HDP v zemích OECD činí 0,5 %. Srovnatelnou zemí je pro nás Řecko. Vyspělé země se silnou APZ vyčleňují na její realizaci mnohem více prostředků. Například Švédsko dává 0,8 % HDP a Finsko dokonce 1 % HDP.
Jak na tom jsme s účastí lidí v APZ?
Pokud jde o lidi, kteří se účastní APZ, tak za OECD existují data o podílu pracovní síly na programech APZ. U nás se programů APZ účastní něco málo přes 1 % pracovní síly, zatímco průměr v OECD je 4 %, což je, řekněme, normální účast. V Německu se APZ účastní 5 %, v Dánsku 6 % a ve Švédsku dokonce 12 % pracovní síly.
Nevypadá to, že by naše APZ byla dostatečná…
Jde o zatím nerozvinutou oblast… Když pohlédnu na drastický rok 2012, kdy došlo k poklesu výdajů na APZ na 2,5 miliardy, a přihlédnu i k tomu, že v rozpočtu na rok 2014 jsem zahlédl předpokládané výdaje na APZ tuším ve výši 3,8 miliardy, tak je to naprosto nedostačující… Přitom na dávky hmotné nouze se vynakládá 11 miliard a na podpory v nezaměstnanosti přibližně 8 až 10 miliard. Máme tu tedy 20 miliard, které se vyplácí v dávkách, a na aktivní pomoc nezaměstnaným se platí 2,5 až 3 miliardy ročně, což je obrázek, jak se nemá dělat sociální politika.
Takže jediné, co v oblasti APZ u nás roste, je podíl finančních prostředků z ESF na její zajištění… Není to trochu proti myšlence evropských fondů, které mají sloužit k rozvoji a inovacím v méně vyspělých zemí EU a ne k zajištění běžné státní agendy?
Taky si to myslím. Jde o důsledek restrikcí vlády, které zasáhly i politiku zaměstnanosti. Vláda prostě neuvolňuje národní prostředky a snaží se maximálně využít fondů…
„Nestojíme před potřebou zavádět novinky.“
Jaké tedy máme úspěšné nástroje pro boj s nezaměstnaností?
Byť rozsah APZ je velice omezený, tak zkušenosti i výsledky výzkumů ukazují, že nástroje APZ, které jsou v ČR využívány, jsou vhodné a úřady práce s nimi dovedou pracovat. Nestojíme tedy před potřebou zavádět novinky, ale dobře využívat dostupných kapacit, čímž nemyslím jen finanční prostředky. Kategorie znevýhodněných, o kterých jsem hovořil na počátku rozhovoru, činí velkou masu dlouhodobě nezaměstnaných. Je jich přes dvě stě padesát tisíc a nástroje APZ absorbují něco málo do sta tisíc nezaměstnaných. Je třeba, aby veřejné služby zaměstnanosti měly personální kapacitu aplikovat nástroje APZ. To předpokládá určitou přípravu nezaměstnaných i práce s nezaměstnanými a poté i práci s dalšími partnery, jako jsou zaměstnavatelé a podobně…
…máte na mysli vše zkoordinovat?
Ne, to nemyslím. Jde o faktickou přípravu, promyšlení, projednání, koncepci a přípravu konkrétních nástrojů, na co v současné době pracovníci veřejných služeb zaměstnanosti nemají kapacitu. V době vysoké nezaměstnanosti v roce 2011 a 2012 došlo k 20% redukci počtu pracovníků těchto služeb. To se od roku 2013 postupně a pomalu napravuje. Zatím ale nemají dostatečnou personální kapacitu.
Takže navýšení finančních prostředků pro zajištění APZ by v tuto chvíli bylo spíše danajským darem…
Ano, v tuto chvíli by se pracovníkům veřejných služeb zaměstnanosti jen velice těžko podařilo vše potřebné koordinovat. A to i přesto, že dnes dochází k obsazování pracovních postů zajišťujících administraci evropských fondů, s jejichž využitím se počítá v následujícím programovém období…
APZ předpokládá, že kapacita pracovníků bude z velké části věnovaná přímé práci s nezaměstnanými, je to tak?
Ano, a zde se dostávám k sociální práci. Zásadním problémem dneška je nedostatek kapacit pracovníků veřejných služeb zaměstnanosti pracovat s případem. Chybí nám sociální pracovníci v rolích front-line pracovníků nebo poradců, kteří by přímo pracovali s konkrétním případem nezaměstnaného. To je důležité pro zajištění návaznosti jednotlivých nástrojů APZ při odstraňování kumulovaných hendikepů u dlouhodobě nezaměstnaných osob. Jde o komplexní individuální práci, která zahrnuje motivaci, aktivaci, vyhledání vhodných nástrojů a jejich aplikaci.
Takže v první řadě je třeba zajistit dostatek kapacit pracovníků a teprve ve druhé řadě je zvýšení prostředků na APZ, což je do budoucna největší výzvou.
Jaké jsou zahraniční zkušenosti v oblasti přímé práce s nezaměstnanými?
Němci usilují o případovou práci s nezaměstnanými. Propočítali, že aby poradci mohli poskytovat intenzívní poradenství a umísťovat nezaměstnané na trhu práce, měli by pracovat průměrně s 80 lidmi a jejich případy. V reálu Němci průběžně pracují se 120 až 160 lidmi na jednoho poradce a s pomocí případové práce pak dosahují vhodného provázání nástrojů APZ. U nás pracovníci veřejných služeb zaměstnanosti průběžně pracují s dvojnásobným počtem nezaměstnaných. Podmínky německých poradců jsou nám zatím velmi vzdáleny.
U nás podobný systém práce s nezaměstnanými neexistuje?
Národní fond vzdělávání a MPSV před několika lety připravili ke spuštění projekt tzv. zónového poradenství, jehož smyslem bylo kategorizovat nezaměstnané a různým kategoriím pak přidělovat různě intenzívní práci poradců. V důsledku by to vedlo ke zvýšení intenzity práce s případem u specifických skupin nezaměstnaných, kteří potřebují vyšší míru podpory ze strany pracovníků. Tím by docházelo k lepší návaznosti na nástroje APZ. Z důvodu reforem se ale projekt nakonec nerealizoval.
Jaká je dnes role sociální práce při práci s nezaměstnanými a jaká by mohla být v budoucnu?
Dnes se sociální pracovníci zapojují do práce s nezaměstnanými především prostřednictvím různých projektů ESF. Do těchto projektů je zapojena řada neziskovek, které intenzívně pracují právě s těmi nejvíce ohroženými skupinami obyvatelstva, o nichž jsme se bavili na počátku našeho rozhovoru. Jde o lidi se zdravotním postižením, etnické menšiny a podobně. Přínos spolupráce neziskovek s úřady práce je podle mne významný, protože lépe dovedou reflektovat potřeby nezaměstnaných a poskytují jim individuální podporu či asistenci při hledání zaměstnání a další návazné služby podle individuálních potřeb konkrétního případu. Je ovšem pravda, že spolupráce zadrhává na straně úřadů práce, kde pracovníci prostě nemají dostatečnou kapacitu. To by se mohlo změnit, kdyby se do činností úřadů práce zavedla případová práce či zónové poradenství.
Zde vidím příští možnosti sociální práce. V budoucnu by se sociální práce měla uplatnit právě v zavedené případové práci nebo zónovém poradenství ve veřejných službách zaměstnanosti v ČR. Sociální pracovníci pak budou mít klíčovou roli ve spolupráci s poradci pro zaměstnání a v některých případech by mohli být přímo případovými pracovníky. Rozvoj přímé práce s nezaměstnanými na úřadech práce zasluhuje mnohem větší pozornost.
„Případová práce s nezaměstnanými je možná, musí se ale zlepšit podmínky úřadů práce.“
Podmínky ČR, o kterých jsme se dnes bavili, nejsou zrovna optimální. Myslíte si, že je zavedení případové práce do systému práce s nezaměstnanými možné?
Zónové poradenství bylo připraveno na spuštění a bylo přerušeno vládními restrikcemi. Výzkumy ukazují, že na některých úřadech práce se již před rokem 2010 pracovalo s nezaměstnanými individuálně, i když individuální akční plány ještě nebyly nařízenou aktivitou. Přesto mezi pracovníky na úřadech práce vznikly odbornější skupiny pracovníků, kteří měli méně klientů. Základní charakteristikou těchto klientů bylo, že jejich problémy jsou velmi komplikované. Vyčlenění pracovníci pak s nimi pracovali intenzivněji. Některé úřady práce toto uskutečňovaly i v době krize a to měly již zcela nedostatečné kapacity a pracovníci často pracovali doslova na doraz.
Z uvedeného je vidět, že některé úřady práce si umějí vyčlenit kapacitu a umějí individuálně pracovat s komplikovanými případy. Nesmí být ale vystaveny drastickým reformám, které jim berou i tuto zbytkovou kapacitu, kterou jsou schopny na intenzívnější a komplikovanější práci s případy vynaložit. Drastické reformy se ale staly. Teď je třeba vše napravit a optimálně nastavit implementační podmínky pro zavedení případové práce. Pokud se podmínky úřadů práce postupně zlepší, případová práce s nezaměstnanými je možná.
Roman Baláž
