Vztahy a postavení klientů, pracovníků v sociálních službách a poskytovatelů sociálních služeb v rovině právní

Cílem této expertizy bude objasnit vzájemná práva a povinnosti mezi klienty – uživateli sociálních služeb, sociálními pracovníky jako zaměstnanci poskytovatele sociálních služeb a poskytovateli sociálních služeb jako právnickými osobami. Výše uvádím subjekty tři, ale akcentován bude zejména vztah a postavení klient versus poskytovatel sociálních služeb jako právnická osoba. O vztahu a postavení mezi sociálními pracovníky jako zaměstnanci a poskytovateli sociálních služeb jako zaměstnavateli bylo pojednáno v předchozí expertize o pracovních podmínkách v oblasti sociální práce.

Východiskem pro určení vzájemných práv a povinností (rozuměj vztahů a postavení – pozn. autora) mezi těmito subjekty jest ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Usnesení předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky[1] (dále jen „Listina“ nebo „LZPS“), tedy zákon nejvyšší právní síly, dále pak jest to kodex zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník[2] (dále jen „občanský zákoník“ nebo „OZ“), dále pak zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů[3] (dále jen „zákon o sociálních službách“ nebo „ZSS“) a také Vyhláška č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách[4] (dále jen „Vyhláška“).

Mnohý čtenář by mohl namítnout, po přečtení úvodní pasáže, proč se hned obracet k Listině pro určení vztahů mezi klienty, sociálními pracovníky, resp. pracovníky v sociálních službách a poskytovateli sociálních služeb? Odpověď je nasnadě. Listina hovoří o rovnosti všech lidí hned ve svém čl. 1.[5] Tuto skutečnost si „de facto“ ani neuvědomujeme, a aniž o tom kdokoliv z nás přemýšlí, bereme to jako samozřejmost. Základní ustanovení Listiny dále přebírá a rozvádí občanský zákoník, a to hned v základních zásadách předpisu. Je zřejmé, že těmto principům je připisována důležitost nejvyšší důležitosti. Ďábel je totiž ukryt v detailu a stačí jen málo a může se naše svoboda a rovnost rázem vytratit, aniž si to uvědomíme. Co ale s poskytovatelem sociálních služeb – právnickou osobou, která je útvarem právní fikce, a tudíž není nadána základními právy a svobodami. Ano, to je pravda, ale ačkoliv právnická osoba není adresátem textu Listiny, je povinna se těmito ustanoveními řídit, a to právě ve vztahu klientům služeb. Tzn., poskytovatel musí dbát na to, aby klient nebyl na svých základních právech a svobodách zkrácen právě ze strany poskytovatele služeb jako právnické osoby a ani ze strany jeho zaměstnanců, tedy sociálních pracovníků včetně pracovníků v sociálních službách. Pro upřesnění, koho lze chápat jako poskytovatele sociálních služeb ve smyslu zákona o sociálních službách? Poskytovateli sociálních služeb jsou při splnění podmínek stanovených zákonem o sociálních službách tyto subjekty: územní samosprávné celky a jimi zřizované právnické osoby, další právnické osoby, fyzické osoby a ministerstvo a jím zřízené organizační složky státu nebo státní příspěvkové organizace, které jsou právnickými osobami. Z výše uvedeného výčtu je zřejmé, že poskytovatelem sociálních služeb mohou být subjekty zřízené jak státem, resp. jeho organizačními složkami (ministerstvy), tak vyšším územně správním celkem, tak soukromoprávní korporace, tak i fyzické osoby.

Základním pravidlem je tedy rovnost osob, které spolu navazují kontakt, jednají a ve výsledku třeba i uzavírají smlouvy o poskytování sociálních služeb ve shodě se zákonem o sociálních službách. Osoba, která vstupuje do jednání s poskytovatelem sociálních služeb, ve valné většině jedná sama za sebe, ale není vyloučena možnost, kdy za tuto osobu jedná zástupce. Za poskytovatele sociálních služeb jedná sociální pracovník, resp. pracovník v sociálních službách jako zaměstnanec a současně pověřená osoba, jejíž oprávnění jednat za poskytovatele sociálních služeb vyplývá z pracovního zařazení a náplně práce obsažené v pracovní smlouvě zaměstnance.

Práva a povinnosti poskytovatele sociálních služeb ve vztahu k osobě využívající služeb poskytovatele. Pro zjištění práv a povinností poskytovatele sociálních služeb ve vztahu k osobě musíme nahlédnout do zákona o sociálních službách, konkrétně do základních zásad uvedených v § 2. Jak již bylo uvedeno výše, ačkoliv poskytovatel sociálních služeb není osobou v pravém slova smyslu, a tudíž se na něj nedá aplikovat ustanovení LZSP, základní zásady uvedené v § 2 potvrzují, že tím více musí poskytovatel, jako právnická osoba, šetřit práva osob. Jistě není na škodu ocitovat znění § 2 zákona o sociálních službách doslovně:

Každá osoba má nárok na bezplatné poskytnutí základního sociálního poradenství (§ 37 odst. 2) o možnostech řešení nepříznivé sociální situace nebo jejího předcházení.

Rozsah a forma pomoci a podpory poskytnuté prostřednictvím sociálních služeb musí zachovávat lidskou důstojnost osob. Pomoc musí vycházet z individuálně určených potřeb osob, musí působit na osoby aktivně, podporovat rozvoj jejich samostatnosti, motivovat je k takovým činnostem, které nevedou k dlouhodobému setrvávání nebo prohlubování nepříznivé sociální situace, a posilovat jejich sociální začleňování. Sociální služby musí být poskytovány v zájmu osob a v náležité kvalitě takovými způsoby, aby bylo vždy důsledně zajištěno dodržování lidských práv a základních svobod osob.

Rozeberme si nyní znění § 2 detailněji. Odst. 1 stanoví, že každá osoba má nárok, tzn., má právo požadovat po poskytovateli sociálních služeb poskytnutí základního sociálního poradenství. Je tedy povinností poskytovatele toto základní sociální poradenství osobě poskytnout. Pokud tak neučiní, lze toto poradenství, dotaženo ad absurdum, po poskytovateli vymáhat i třeba stížností k orgánům krajských úřadů pro nedodržení litery zákona. Stížnost ke krajským úřadům proto, protože těm je svěřena kontrolní pravomoc nad poskytovateli sociálních služeb dle ustanovení zákona o sociálních službách. V praxi by byl ovšem postup odmítnuté osoby úplně jiný, prostě by hledala informace, které potřebuje, u jiných poskytovatelů sociálních služeb nebo u kompetentních orgánů veřejné moci.

Odst. 2 stanoví, že forma a podpora poskytnutá poskytovatelem sociálních služeb musí, je zde jasný imperativ zákonodárce, zachovávat lidskou důstojnost. Hle, a jsme u Listiny, která také hovoří o zachování lidské důstojnosti. Stejně vyznívá poslední věta odst. 2, která explicite vyžaduje dodržování lidských práv a základních svobod osob. Jak vidno, ustanovení Listiny nejsou až tak na hony vzdálena obyčejnému lidskému konání, jak by se mohlo na první pohled zdát.

Práva a povinnosti poskytovatele sociálních služeb ve vztahu k osobě využívající sociální službu samozřejmě nenajdeme pouze v úvodních ustanoveních zákona o sociálních službách. Nutno dodat, že zákon o sociálních službách je „konstruován“ jako silně proklientský, což v praxi znamená, že je velký nepoměr vzájemných práv a povinností ve vztazích mezi uživateli sociálních služeb a poskytovateli sociálních služeb. Misky vah jsou výrazně nakloněny ve prospěch uživatelů sociálních služeb, chápaných jako slabší strana.

Poskytovatel sociálních služeb ve vztahu k osobě využívající služeb poskytovatele je povinen řídit se ustanovením § 88 ZSS. K provedení tohoto ustanovení, a nejen tohoto, ale de facto celého zákona o sociálních službách, byla vytvořena v úvodu zmíněná Vyhláška z pera Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „ministerstvo“ nebo „MPSV“). Ustanovení § 88 ukládá poskytovateli sociálních služeb řadu povinností, které musí být splněny ve vztahu k osobě uživatele sociálních služeb. Samozřejmě že poskytovateli neukládá povinnosti pouze ustanovení § 88, ale i mnoho dalších ustanovení odkazujících na další zákony. Příkladem mohou být ustanovení o ochraně osobních údajů osob odkazující na zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů.[6]

Ad písm. a) ukládá poskytovateli povinnost v první řadě zajistit, aby informace o jím poskytovaných službách byly vůbec dostupné pro potenciální uživatele sociálních služeb. Následují informace o druhu poskytovaných služeb (sociální poradenství, služby sociální péče, služby sociální prevence), místě, kde jsou služby poskytovány. Poskytovatel je povinen stanovit okruh osob (cílovou skupinu), které jsou služby určeny, dále pak kapacitu služby a nakonec též způsob neboli formu poskytovaných sociálních služeb (ambulantní, terénní, pobytové). Výše uvedené je poskytovatel povinen zajistit tak, aby byla zachována srozumitelnost pro všechny osoby bez rozdílu. Nutno dodat, že důraz na srozumitelnost informací podávaných nejširšímu okruhu osob – možným uživatelům je velký a obsažený téměř ve všech bodech ustanovení § 88 ZSS.

Ad písm. b) ukládá poskytovateli sociálních služeb informovat osobu – zájemce o sociální službu. Tato povinnost spočívá v seznámení zájemce o sociální službu s povinnostmi, které vyplývají ze smlouvy o poskytování sociální služby, např. o formě poskytované služby a úhrady za tuto službu atp.

Ad písm. c) ukládá poskytovateli povinnost vytvářet při poskytování služeb takové podmínky, které eliminují možné porušování lidských a občanských práv osob právě ze strany poskytovatele sociální služby a zabrání střetu zájmů poskytovatele sociálních služeb a osoby služby využívající. Co si představit pod výše uvedeným? Nejjednodušeji příkaz zákona poskytovateli sociálních služeb vytvořit v rámci vlastní organizace pravidla, kterými se musí řídit jak osoba, tak zaměstnanci poskytovatele sociálních služeb, aby nedošlo k porušení práv osob ze strany poskytovatele, a pokud by se tak stalo, musí tato pravidla obsahovat postup, jak takové situace řešit.

Ad písm. d) poskytovateli je zákonem uloženo vytvořit vnitřní pravidla pro jím poskytované sociální služby tak, aby tato pravidla byla v souladu se standardy pro poskytování sociálních služeb. Poskytovateli ukládá povinnost vypracovat současně s těmito pravidly pravidla pro uplatnění oprávněných zájmů osob – uživatelů. Toto ustanovení se jeví jako problematické, neboť standardy pro poskytování služeb si každý poskytovatel tvoří sám, a to na základě Vyhlášky jako prováděcího předpisu. Návodným metodickým pokynem může být pro poskytovatele Výkladový sborník MPSV pro tvorbu standardů. Právě přes tento fakt nelze zaručit stejnou výši kvality standardů u každého poskytovatele sociálních služeb, neboť Výkladový sborník je pouze jakýmsi „doporučením“ pro tvorbu standardů, nikoliv závazným předpisem. Je nutno přihlédnout i k tomu faktu, že každá ze služeb má svá specifika, např. už jen ve formě poskytování sociální služby (terénní, ambulantní, pobytové). Vše tedy záleží na dohledovém orgánu stanoveném zákonem o sociálních službách, zda zhodnotí standardy u jednotlivých poskytovatelů jako souladné s Vyhláškou. Nicméně ani kontrola nadřízených oprávněných orgánů nezabrání, dle mého mínění, určité míře partikularity ve kvalitě standardů u jednotlivých poskytovatelů.

Dalším problematickým ustanovením § 88 písm. d) ZSS se jeví povinnost poskytovatele vypracovat pravidla pro uplatnění oprávněných zájmů osob – uživatelů sociálních služeb. Nejprve je třeba si ujasnit, co je vlastně oprávněný zájem, resp. stanovit obecnou definici a na základě této lze poté určit, co je oprávněným zájmem uživatelů sociálních služeb. Definicí oprávněného zájmů může být: „Oprávněný (legitimní) zájem je vztah osoby k určitému jednání jiné osoby nebo stavu, který je pro tuto osobu žádoucí nebo výhodný, avšak na jeho dosažení nemá subjektivní právo, nicméně její snaha jednání nebo stavu dosáhnout je legitimní.“[7] Zdroj jedním dechem podotýká, že otázka posouzení oprávněnosti (legitimity) zájmu může být v konkrétních případech poměrně složitá, neboť do hry vstupují četné faktory mimoprávní.[8] Na základě výše uvedeného je zřejmé, že určení oprávněných zájmů osob – uživatelů služeb nebude triviální záležitostí. Nota bene pokud o těchto zájmech není v žádném předpise ani zmínka, lze si představit, s jakými obtížemi se budou „rodit“ pravidla pro uplatňování těchto zájmů.

Ad písm. e) je poskytovateli sociálních služeb dále uloženo zákonem vypracovat vnitřní pravidla pro podávání a vyřizování stížností osob – uživatelů služeb na úroveň služeb. Toto ustanovení, domnívám se, je velmi podobné, co do obsahu, ustanovení o ochraně práv klientů, pouze řečeno srozumitelněji než výše uvedené ustanovení. Vždy by mělo být prvořadým zájmem chránit potenciálně slabší stranu v jakémkoliv vztahu.

Ad písm. f) ukládá poskytovateli sociálních služeb plánovat průběh poskytování sociální služby podle osobních cílů, potřeb a schopností osob, kterým poskytují sociální služby, vést písemné individuální záznamy o průběhu poskytování sociální služby a hodnotit průběh poskytování sociální služby za účasti těchto osob, je-li to možné s ohledem na jejich zdravotní stav a druh poskytované sociální služby, nebo za účasti jejich zákonných zástupců nebo opatrovníků a zapisovat hodnocení a jeho výstupy do písemných individuálních záznamů.

K tomuto ustanovení lze dodat pouze to, že konkrétnost tohoto ustanovení je v příkrém protikladu s obecností předchozích. Lze zde vypozorovat náznak povinnosti osoby – uživatele sociální služby účastnit se činnosti ve výše uvedeném ustanovení, nicméně z výrazu „účastnit se“ nelze dovodit žádnou kogentnost ani způsob účasti (pasivní, aktivní) na činnostech poskytovatele sociálních služeb. Název Dílu 2., do kterého § 88 spadá, totiž zní: Povinnosti poskytovatelů sociálních služeb. O povinnostech uživatelů zde není žádná zmínka.

Ad písm. g) ukládá dále poskytovateli sociálních služeb vést evidenci žadatelů o sociální službu, se kterými nemohl uzavřít smlouvu o poskytnutí sociální služby. Důvod pro nemožnost uzavření smlouvy je pouze jeden uvedený v § 91 odst. 3 písm. b) ZSS, a to nedostatečná kapacita na straně poskytovatele sociálních služeb.

Ad písm. h) ukládá povinnost poskytovateli sociálních služeb dodržovat standardy kvality sociálních služeb. Toto ustanovení se jeví být nadbytečným. Pokud už má poskytovatel uloženo zákonem vypracovat standardy kvality sociálních služeb, lze z tohoto ustanovení a násl. též dovodit, že automaticky vzniká povinnost těmito standardy, resp. pravidly se řídit.

Ad písm. i) ukládá povinnost poskytovateli uzavřít s osobou smlouvu o poskytnutí sociální služby, ale pouze za předpokladu, že tomu nebrání některý z důvodů uvedených v § 91 odst. 3 ZSS.

Jaké jsou důvody dle ustanovení § 91 odst. 3 ZSS, kterých se může poskytovatel sociálních služeb dovolávat v případě, kdy odmítne uzavřít smlouvu s uživatelem sociálních služeb? Tyto důvody jsou pouze čtyři, a to:

Ad písm. a) poskytovatel neposkytuje službu, kterou osoba žádá, a to i s přihlédnutím k cílové skupině osob, na kterou se poskytovatel zaměřuje a pro kterou je služba registrována.

Ad písm. b) poskytovatel nemá dostatečnou kapacitu nebo je kapacita poskytovatele sociálních služeb naplněna tak, že není s to službu osobě zajistit v přijatelném standardu.

Ad písm. c) zdravotní stav osoby vylučuje poskytnutí pobytové sociální služby; zdravotní stavy, pro které lze odmítnout uzavřít smlouvu o poskytování sociální služby, upravuje prováděcí právní předpis. V tomto případě to dozajista bude Vyhláška.

Ad písm. d) osobě, která žádá o poskytnutí sociální služby, poskytovatel vypověděl v době kratší než 6 měsíců před touto žádostí smlouvu o poskytnutí téže sociální služby z důvodu porušování povinností vyplývajících ze smlouvy.

V tomto ustanovení je, dle mého mínění, skryt onen ďábel spočívající v detailu. Je možné, že osoba nesouhlasí s některým smluvním ujednáním a odmítne se tomuto ujednání podřídit. Pro poskytovatele to může být důvod pro výpověď smlouvy z důvodu uvedeného v § 91 odst. 3 písm. d) ZSS. Nemusí se jednat na první pohled o nijak zásadní smluvní ujednání, ale pro někoho to může být naopak velký problém. Zde se ukazuje, že veškerá ustanovení na ochranu oprávněných zájmů osob jsou najednou úplně nicotná v porovnání s oprávněním, které udělil zákonodárce poskytovateli sociálních služeb.

Je zde umožněno poskytovateli sociálních služeb vytvořit smlouvu tak, že se najednou vychýlí miska vah ve prospěch poskytovatele a osoba – uživatel sociálních služeb nemá jinou možnost než smlouvu podepsat, nebo zůstat nezajištěn a bez služby, kterou potřebuje.

Závěrem lze konstatovat následující: K čemu je zákon postaven jako silně proklientský, když jediným ustanovením může být zhatěna celá idea zákona, a to ta, že má tento zákon umožnit lidem řešit jejich nepříznivou sociální situaci, být aktivní při jejím řešení a netvořit závislost na poskytovatelích sociálních služeb. Ustanovení § 91 odst. 3 písm. d) ZSS považuji za nekorektní. V celém zákonu o sociálních službách jsou uváděny povinnosti poskytovatele sociálních služeb, tzn., jsou dány a vymezeny zákonem. Povinnosti osob v celém zákoně nenajdeme vyjma ustanovení o dávkách příspěvku na péči, kdy je osoba povinna podrobit se požadavkům ZSS a poskytnout součinnost správním orgánům provádějícím šetření a vedoucím správní řízení ve věci příspěvku na péči, dále také s neurčitým náznakem v ustanovení § 88 písm. f) ZSS uvedeným výše. Najednou se v ustanovení § 91 hovoří o smluvních povinnostech osob vůči poskytovateli sociálních služeb. Rovnost stran, která by měla být základní premisou při uzavírání smluv dle občanského zákoníku, se najednou vytrácí v nedohlednu.

Seznam zdrojů: