Bydlení chudých – velmi znepokojivý název pro celé jedno vydání periodika. Po dlouhých letech demokracie a budování tzv. „sociálního státu“ se do popředí dostává problematika, která dle svého názvu náleží snad do minulého či předminulého století. Opak je ale pravdou. V globálním měřítku se rozevírají nůžky mezi bohatými a chudými stále více. Žijeme v době, kdy 62 nejbohatších lidí na Zemi má stejné bohatství jako 3,6 mld. nejchudších lidí.[1] Toto zjištění je alarmující. Rozdíl mezi bohatými a méně majetnými, resp. nemajetnými lidmi existuje, domnívám se, již od počátku formování lidského společenství, ale snad nikdy v historii nebyl tak markantní. Tato expertiza však nemá ambice analyzovat chudobu, ale nastínit souvztažnost mezi chudou a reálným rizikem ztráty bydlení a nastíní možné řešení tohoto problému v České republice.
V úvodu je třeba vymezit, jaké jsou příčiny chudoby (historicky i v současnosti), co se rozumí pod pojmem chudoba a okruh osob, které jsou ohroženy chudobou. Následně bude nastíněn návrh řešení chudoby, resp. bydlení chudých z hlediska politického, resp. vládního a také z hlediska soukromoprávní korporace, konkrétně Občanské sdružení majitelů domů, bytů a dalších nemovitostí v České republice.[2]
Z historického hlediska, od počátku formování lidského společenství, se vždy vyčleňovala určitá vrstva jedinců, která díky svým fyzickým a duševním schopnostem byla schopna nashromáždit více hmotných statků než zbytek společnosti. Tito jedinci později tvořili nobilitu a klér, tedy vyšší a majetnější vrstvu společnosti. Později, s rozvojem vědy, techniky a zejména v době průmyslové revoluce, přibyla buržoazie. Na základě Paretova pravidla se dá říci, že 20 % společnosti vlastnilo 80 % majetku a naopak 80 % společnosti vlastnilo 20 % majetku. V současnosti bychom těchto 80 % společnosti označili za chudé či hmotně deprivované. Tento princip se uplatňuje v podstatě až do současnosti, z výše v úvodu uvedeného však vyplývá, že přestává platit i Paretovo pravidlo a veškeré bohatství se kumuluje v rukou pár procent jedinců. V dnešní době je příčinou chudoby (globálně) zejména nevzdělanost nebo jen nízká úroveň vzdělání, nemoc, nepříznivá geografická poloha, politický režim, vládní selhání nebo i chudoba samotná.
Krebs definuje chudobu obecně takto: „(…) lze říci, že chudoba je stav, který je důsledkem nerovného přístupu k rozdělovanému bohatství společnosti, k jejím materiálním zdrojům, kdy životní podmínky a uspokojení základních životních potřeb nejsou v potřebné míře zabezpečeny dostatečnými zdroji (příjmy, statky) a kdy občan nedisponuje ani jinými zdroji či majetkem, který by mu umožnil získat prostředky ve výši, která je společností uznána jako minimální.[3] Krebs dále klade do souvztažnosti s chudobou i další deprivace např. sociální, zdravotní, sídelní, pracovní, bytovou a další.[4] Souvztažnost ovšem automaticky neznamená rovnost, a proto Krebs dále tvrdí, že je třeba výše uvedené deprivace oddělit, neboť tvrdí, že deprivace automaticky neznamená chudobu, a tudíž je třeba velmi obezřetně rozlišovat mezi chudobou a ostatními druhy a stupni deprivací.[5]
Listina[6] (LZPS) jako zákon nejvyšší právní síly stanoví ve svém čl. 26 odst. 3: Každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Občany, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; podmínky stanoví zákon. Čl. 30 odst. 2 LZPS stanoví: Každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Explicitní vyjádření o garanci státu za odpovídající bydlení svých občanů zde absentuje, nicméně na základě mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána dle čl. 10 Ústavy,[7] je zřejmé, že tato povinnost státu náleží.
Všeobecná deklarace lidských práv stanoví v čl. 25 právo na přiměřenou životní úroveň jako právo každého „na takovou životní úroveň, která zajistí jeho zdraví a blaho i zdraví a blaho jeho rodiny, včetně potravy, ošacení, bydlení, lékařské péče a nezbytných sociálních služeb.“[8] Navzdory doporučujícímu charakteru a nezávaznosti tohoto dokumentu Ústavní soud zaujal ve výkladu tohoto ustanovení mimo jiné toto stanovisko: „(…) má nesporně značný právně interpretační význam i význam pro formulaci univerzálních standardů lidských práv.“[9]
Dalším dokumentem je Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, který toto ustanovení prakticky přebírá, je svou povahou mezinárodní smlouvou, která je, jak uvedeno výše, ve smyslu čl. 10 Ústavy součástí právního řádu České republiky. Výslovně se v Mezinárodním paktu uvádí: „Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva uznávajíce pro dosažení tohoto cíle zásadní důležitost mezinárodní spolupráce založené na svobodném souhlasu.“[10]
Nejvýznamnějším nástrojem ochrany sociálních práv na evropské úrovni je pak dokument Rady Evropy, Evropská sociální charta publikovaná pod číslem 14/2000 Sb. m. s. Charta ratifikovaná ČR upravuje právo rodiny na sociální, právní a hospodářskou ochranu následovně: „S cílem zajistit nezbytné podmínky pro plný rozvoj rodiny, která je základní jednotkou společnosti, se smluvní strany zavazují podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života takovými prostředky, jako jsou rodinné dávky, daňová opatření, poskytování bydlení pro rodiny, dávek novomanželům, a jinými vhodnými prostředky.“[11]
V dodatkovém protokolu Charty je pak podobně právo na bydlení formulováno pro staré osoby: „S cílem zajistit účinné uplatnění práva starých osob na sociální ochranu se smluvní strany zavazují přijmout nebo podporovat přímo nebo ve spolupráci s veřejnými nebo soukromými organizacemi vhodná opatření zaměřená zejména k tomu: (…) umožnit starým osobám, aby si svobodně zvolily způsob života a vedly, jak dlouho chtějí a mohou, nezávislý život v jim známém prostředí poskytnutím: a) bydlení přiměřeného jejich potřebám a jejich zdravotnímu stavu nebo poskytnutím dostatečné podpory na přizpůsobení jejich bydlení; (…).“[12]
Přestože Česká republika ve svém katalogu základních práv výslovně právo na ochranu přiměřené životní úrovně neuvedla, lze z výše uvedených dokumentů ochranu bydlení jako základního práva v České republice dovodit. Tento závěr jasně vyplývá z dosavadní judikatury Ústavního soudu: „Je pravdou, že Listina, coby ústavní zákon, neuvedla mezi vyhlášenými sociálními právy výslovně právo na ochranu přiměřené životní úrovně, včetně bydlení. Tato okolnost však nikterak nediskvalifikuje ústavní relevanci tohoto práva zakotveného ve výše uvedených mezinárodních smlouvách. V souladu s ustáleným principem jsou ústavní a smluvní katalogy lidských práv komplementární a působí ve vzájemné harmonii. Tento princip explicitně vyjadřují jak jednotlivé mezinárodní smlouvy o lidských právech, tak i moderní ústavy. Z uvedeného principu plyne, že neuvedení určitého práva (v tomto případě práva na ochranu přiměřené životní úrovně, včetně bydlení) v Listině nesmí být vykládáno jako omezení tohoto práva zaručeného jednotlivci podle mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, přičemž má jednotlivec zaručeno „příznivější zacházení“ (v tomto případě podle mezinárodní smlouvy).“[13]
Koncepce sociálního bydlení České republiky 2020–2025[14] (dále jen „Koncepce“) uvádí předchozí odstavce do kontextu českého právního řádu, a to v tom smyslu, že: „Právo na bydlení je jednoznačně právem požívajícím ochrany ze strany státu. Nutno však uvést, že již z formulace tohoto práva vyplývá, že toto právo není absolutní. Ve všech výše uvedených dokumentech je spojováno s určitými sociálními skupinami, s rodinami, starými osobami atp. Zároveň nemůže být vykládáno jako povinnost státu zajistit každému přiměřenou životní úroveň, včetně bydlení. Úkolem jednotlivých států je „pouze“ vytvořit takové podmínky, které umožní maximální možnou realizaci tohoto práva. V rámci budoucí právní úpravy vznikne osobám, které splní podmínky cílové skupiny, právo na pomoc státu pro vyřešení své bytové nouze. Toto právo bude v praxi realizováno pomocí nástrojů sociální politiky (sociální služby, sociální práce a sociální dávky) a nástrojů politiky bytové (dvou forem sociálního bydlení: sociální a dostupné byty).“[15]
Právní řád České republiky pojem chudoba nezná. Právní řád České republiky zná pouze pojem hmotná nouze. Stav, kdy se osoba nachází ve stavu hmotné nouze, je upraven zákonem o pomoci v hmotné nouzi[16] a definován v § 2 odst. 2 takto: „Osoba se nachází v hmotné nouzi, není-li dále stanoveno jinak, jestliže její příjem a příjem společně posuzovaných osob po odečtení přiměřených nákladů na bydlení nedosahuje částky živobytí, nebo dosahuje sám nebo spolu s příspěvkem na živobytí podle částek živobytí, ale nepostačuje k zabezpečení odůvodněných nákladů na bydlení a služeb s bydlením bezprostředně spojených (dále jen odůvodněné náklady na bydlení, přičemž si nemůže tento příjem zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů vlastním přičiněním a zabezpečení jejích základních životních podmínek je tak vážně ohroženo.“
„Osoba se považuje za osobu v hmotné nouzi též, jestliže s přihlédnutím k jejím příjmům, celkovým sociálním a majetkovým poměrům jí hrozí vážná újma na zdraví.“
„Za osobu v hmotné nouzi může orgán pomoci v hmotné nouzi považovat též osobu, kterou postihne vážná mimořádná událost a její celkové sociální a majetkové poměry jsou takové, že jí neumožňují překonat nepříznivou situaci vlastními silami; vážnou mimořádnou událostí se rozumí zejména živelní pohroma (například povodeň, vichřice a vyšší stupně větrné pohromy, zemětřesení), požár nebo jiná destruktivní událost, ekologická nebo průmyslová havárie.“
„Za osobu v hmotné nouzi může orgán pomoci v hmotné nouzi považovat též osobu, která nemá vzhledem k příjmům a celkovým sociálním a majetkovým poměrům dostatečné prostředky k úhradě nezbytného jednorázového výdaje, spojeného zejména se zaplacením správního poplatku při prokázané ztrátě osobních dokladů, při vydání duplikátu rodného listu nebo dokladů potřebných k přijetí do zaměstnání, s úhradou jízdného v případě ztráty peněžních prostředků, a v případě nezbytné potřeby s úhradou noclehu, nebo na úhradu nákladů spojených s pořízením nebo opravou nezbytných základních předmětů dlouhodobé potřeby, nebo na úhradu odůvodněných nákladů souvisejících se vzděláním nebo zájmovou činností nezaopatřeného dítěte a na zajištění nezbytných činností souvisejících se sociálně-právní ochranou dětí.“
„Za osobu v hmotné nouzi může orgán pomoci v hmotné nouzi považovat též osobu, která v daném čase, s ohledem na neuspokojivé sociální zázemí a nedostatek finančních prostředků, nemůže úspěšně řešit svoji situaci a je ohrožena sociálním vyloučením, jestliže zejména je propuštěna z výkonu zabezpečovací detence, z výkonu vazby nebo z výkonu trestu odnětí svobody, nebo je po ukončení léčby chorobných závislostí propuštěna ze zdravotnického zařízení poskytovatele zdravotních služeb, psychiatrické léčebny nebo léčebného zařízení pro chorobné závislosti, nebo je propuštěna ze školského zařízení pro výkon ústavní či ochranné výchovy nebo z pěstounské péče po dosažení zletilosti, respektive v 19 letech, nebo nemá uspokojivě naplněny životně důležité potřeby vzhledem k tomu, že je osobou bez přístřeší, nebo je osobou, jejíž práva a zájmy jsou ohroženy trestnou činností jiné osoby.“
Dávky pro situace hmotné nouze jsou příspěvek na živobytí, doplatek na bydlení a mimořádná okamžitá pomoc, z čehož první dvě uvedené dávky jsou opakující se v pravidelném měsíčním intervalu, mimořádná okamžitá pomoc je dávka charakteru jednorázového. Stát poskytuje i další dávku určenou ke krytí nákladů na bydlení a touto dávkou je příspěvek na bydlení. Tato dávka je již ale poskytována na základě jiného zákona. Okruh osob, kterým vzniká nárok na dávku příspěvku na bydlení, vymezuje zákon o státní sociální podpoře[17] v ustanovení § 24 takto: „Nárok na příspěvek na bydlení má vlastník nebo nájemce bytu, který je v bytě hlášen k trvalému pobytu.“
„Za vlastníka bytu se považuje i vlastník nemovitosti, ve které je byt, který vlastník užívá, pokud je v něm hlášen k trvalému pobytu a jestliže jeho náklady na bydlení přesahují částku součinu rozhodného příjmu v rodině a koeficientu 0,30, a na území hlavního města Prahy koeficientu 0,35, a součin rozhodného příjmu v rodině a koeficientu 0,30, a na území hlavního města Prahy koeficientu 0,35, není vyšší než částka normativních nákladů na bydlení.“
„Za vlastníka bytu se považuje i manžel, který užívá byt na základě práva bydlení odvozeného od vlastnického práva druhého manžela, pokud nárok na příspěvek na bydlení neuplatňuje manžel jako vlastník bytu.“
„Za nájemce bytu se považují oba manželé, mají-li k bytu společné nájemní právo. Za dobu trvání nájemního vztahu se pro účely nároku na příspěvek na bydlení považuje i doba od zániku členství v bytovém družstvu do uplynutí lhůty k vyklizení bytu, doba od smrti nájemce služebního bytu nebo bytu zvláštního určení do uplynutí lhůty k vyklizení tohoto bytu a doba od trvalého opuštění služebního bytu nebo bytu zvláštního určení jeho nájemcem do uplynutí lhůty k vyklizení tohoto bytu.“
Vztaženo k tématu této expertizy a z výše uvedeného vyplývá, že ne všechny situace, které zákon o pomoci v hmotné nouzi aprobuje jako osoby ve hmotné nouzi, nutně znamenají to, že daná osoba, resp. skupina osob jsou chudé a hrozí jim ztráta bydlení nebo jsou již bezdomovci. Může se jednat, to tento zákon také presumuje, pouze o přechodný stav, který lze po krátkodobé pomoci ze strany státu překonat a život osob se navrátí k původnímu stavu.
Negativním trendem této doby je ale stav, který nevede ke stabilizaci situace v udržení důstojného a odpovídajícího bydlení, trend je přesně opačný, osoby se ocitají v takové tísni, že volí buď život na ulici, nebo bydlení v nevyhovujících nebo nedůstojných podmínkách.
Situace je stejná i v případě dávky příspěvku na bydlení. Stoupající ceny tržního nájemného, cen energií a služeb způsobují, že lidé ohrožení chudobou nemají po zaplacení nájemného a ostatních služeb zbytné finanční prostředky na uspokojování ostatních základních životních potřeb (potraviny, oděvy, kulturní a společenské vyžití). Stěhují se nejen jednotlivci, ale i celé rodiny. „Útočištěm“ jim jsou nejrůznější nevyhovující provizoria, předražené ubytovny nebo nevyhovující a nedůstojné nájemní byty. Tento neutěšený stav by se měl změnit s přijetím zákona o sociálním bydlení.
Ministerstvem práce a sociálních věcí vytvořená Koncepce sociálního bydlení České republiky 2020–2025 udává výčet osob, které spadají do cílové skupiny, pro které bude sociální bydlení určeno. Pro určení cílové skupiny byla použita metodika Evropské typologie bezdomovectví (ETHOS), resp. osob v bytové nouzi. Do cílové skupiny spadají, dle této metodiky, osoby:
1. Prioritní skupiny pro získání formy dostupného bytu byly stanoveny skupiny:
- senioři, zdravotně postižení, rodiny s dětmi, samoživitelky a samoživitelé nacházející se v situacích definovaných v ETHOS nebo skupina splňující příjmovou podmínku (více než 40 % disponibilních příjmů vynakládaných na bydlení),
- oběti domácího násilí,
- osoby opouštějící instituce (např. děti odcházející z dětských domovů),
- osoby opouštějící pěstounskou péči,
- ohrožené domácnosti s dětmi nebo tam, kde je nutné zajistit sloučení rodiny.
2. Jako prioritní skupina pro získání formy sociálního bytu byla stanovena tato skupina:
- rodiny s dětmi a osoby přežívající venku.
3. Jako prioritní skupina pro získání krizového bydlení byla stanovena tato skupina:
- osoby, u kterých je výrazné riziko ohrožení na zdraví či životě.
U všech prioritních cílových skupin musí být naplněny podmínky disponibilních příjmů nebo bytové nouze. Součástí zařazení do prioritní cílové skupiny musí být provedení individuálního sociálního šetření, které zjistí konkrétní sociální situaci dané osoby.[18]
Z výše uvedeného vyplývá, že Koncepce počítá s vytvořením tří kategorií sociálního bydlení: dostupným bydlením, sociálním bytem, krizovým bydlením. Otázka faktického naplnění litery zákona spočívající ve vytvoření odpovídajícího bytového fondu má být realizována z bytových fondů jednotlivých obcí, novou výstavbou sociálních bytů, nájmem od soukromých osob nebo i příspěvkových či neziskových organizací. Na základě této Koncepce má být vytvořen návrh zákona o sociálním bydlení s předpokládaným vstupem v platnost 1. 1. 2017.
Protikladem budoucího vládního návrhu zákona o sociálním bydlení je návrh zákona z dílny soukromoprávní korporace – Občanského sdružení vlastníků domů, bytů a dalších nemovitostí v ČR (dále jen „Občanské sdružení“). Hlavní myšlenkou tohoto návrhu je princip osobou zaviněné či nezaviněné bytové nouze. Podmínky, za kterých osobě vznikne nárok na příspěvek na bydlení v nezaviněné nouzi, jsou návrhem zákona taxativně vymezeny, a to dosti striktně. Domnívám se, že tento návrh naprosto postrádá charakter právní normy, tj. náležitou obecnost, aby bylo možno pod jeho hypotézu podřadit co nejvíce možných životních situací. V praxi by to znamenalo obrovskou mezeru v zákoně, kdy osoba ohrožená ztrátou bydlení bez své viny se nevejde do taxativního výčtu, a tudíž ztratí nárok na příspěvek na bydlení a bude jí, dle návrhu zákona, poskytnuto pouze přístřeší a sociální poradenství. Dalším principem je odmítnutí tzv. „housing first“, což znamená, že zákon nepočítá vůbec s přidělováním bytů, ale pouze s příspěvkem na bydlení, a to pouze na určitou dobu. Návrh zákona také absolutně nereflektuje fakt, že existují určité osoby či skupiny osob, které by velmi těžko hledaly bydlení, byť by vyhověly kritériím tohoto návrhu a příspěvek na bydlení by získaly.
Výše uvádím pouze některá problematická ustanovení v materiální rovině. Návrh zákona obsahuje též některé nedostatky v rovině procesní, odporující požadavkům na spravedlivý proces v rámci Správního řádu, a dokonce, mám za to, i nedostatky v rovině ústavněprávní. Návrh zákona z dílny Občanského sdružení je, domnívám se, v některých směrech nedopracovaný a místy až drakonický. Návrh tohoto zákona lze najít na webových stránkách Občanského sdružení.[19]
Poznámky:
[1] ) Bohatství těchto 62 nejbohatších lidí nadále roste, zatímco bohatství nejchudší polovičky světa stagnuje. AC24.cz [online]. Publikováno 20. 1. 2016 [cit. 26. 6. 2016]. Dostupné z: http://www.ac24.cz/zpravy-ze-sveta/7305-bohatstvi-techto-62-nejbohatsich-lidi-nadale-roste-zatimco-bohatstvi-nejchudsi-polovicky-sveta-stagnuje
[2] ) Dostupné z: http://www.osmd.cz/
[3] ) KREBS, Vojtěch. Sociální politika. 4., přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: ASPI, 2007, s. 107. ISBN 9788073572761.
[4] ) Krebs. Op. cit. str. 107.
[5] ) Krebs. Op. cit. str. 107.
[6] ) Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., ze dne 16. prosince 1992, o vyhlášení Listiny základních práv a svobod. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 6. 2016]. Dostupné z: https://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&nr=2~2F1993&rpp=15#seznam
[7] ) Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ze dne 16. prosince 1992, Ústava České republiky. Wolters Kluver ČR [cit. 8. 3. 2016]. Dostupné z: https://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&nr=1~2F1993&rpp=15#seznam
[8] ) Čl. 25 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv.
[9] ) Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 3/2000 ze dne 21. června 2000, publikovaný pod číslem 231/2000 Sb.
[10] ) Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech vyhlášený pod číslem 120/1976 Sb., článek 11.
[11] ) Evropská sociální charta publikovaná pod číslem 14/2000 Sb. m. s.
[12] ) Dodatkový protokol k Evropské sociální chartě publikovaný pod číslem 15/2000 Sb. m. s.
[13] ) Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 3/2000 publikovaný pod číslem 231/2000Sb.
[14] ) Koncepce sociálního bydlení České republiky 2020–2025 [online]. MPSV [cit. 26. 6. 2016]. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/files/clanky/22514/Koncepce_soc_bydleni_2015.pdf
[15] ) Op. cit. str. 15.
[16] ) Zákon č. 111/2006 Sb., ze dne 14. 3. 2006, o pomoci v hmotné nouzi. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 6. 2016]. Dostupné z: https://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&nr=111~2F2006&rpp=15#seznam
[17] ) Zákon č. 117/1995 Sb., ze dne 26. 5. 1995, o státní sociální podpoře. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 6. 2016]. Dostupné z: https://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&nr=117~2F1995&rpp=15#seznam
[18] ) Koncepce sociálního bydlení České republiky 2020–2025 [online]. MPSV [cit. 26. 6. 2016]. Str. 17. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/files/clanky/22514/Koncepce_soc_bydleni_2015.pdf
[19] ) http://www.osmd.cz/zakon-o-socialnim-bydleni-1404036675.html
