Reforma systému ochrany práv dětí a péče o ohrožené děti

Téma ochrany práv dětí a péče o ohrožené děti v České republice se v posledních letech dostalo do centra pozornosti odborné i laické veřejnosti. Dlouhodobě neřešené problémy, na jejichž existenci poukazuje řada analýz, výzkumů a především osobních příběhů dětí a rodin, vedly k zahájení rozsáhlých reforem systému. Jejich cílem je zajištění důsledné ochrany všech práv dítěte, v prvé řadě práva vyrůstat bezpečně v rodinném prostředí.

Je výsadou moderních sociálních systémů, že maximum potřebné péče včetně odborných služeb (zdravotnických, psychologických, terapeutických, atd.) „doručují“ dítěti přímo do jeho přirozeného prostředí. Systém péče o ohrožené děti v České republice je v tomto ohledu velmi neefektivní a zastaralý. Tisíce dětí ročně platí za poskytnutí zázemí a odborných služeb v pobytových zařízeních velmi vysokou cenu: ztrátu přirozených vazeb a blízkých osob. Desítky let jsou přitom známy negativní dopady ústavní péče na vývoj dítěte. Je nepochybné, že samo prostředí představuje limit pro efektivitu poskytovaných služeb. Moderní systémy se rovněž zaměřují na předcházení problémům a včasnou intervenci. Podpora rodině v nesnázích (třebaže si je způsobila vlastním přičiněním) je výrazně účinnější a pro společnost výhodnější než následné řešení důsledků jejího úplného selhání. Jak postupujeme u nás? Ze zhruba 6,5 miliardy korun, které se ročně „protočí“ systémem péče o ohrožené děti, je plných 54 % věnováno právě na řešení důsledků. Na prevenci, tedy na služby působící v terénu, je alokováno pouhých 12 %. Není proto divu, že figurujeme na čele žebříčků v počtu dětí umístěných do institucionální péče. Systém je takto nastaven, a to po desítky let.

Daleko závažnější dopady má ovšem skutečnost, že systém nesleduje výstupy svého fungování. Každá smysluplná lidská činnost by měla vést k určitému výsledku. Jaký je výsledek naší práce? Nedokážeme ochránit nejpotřebnější členy naší společnosti. Nedokážeme jim garantovat práva odpovídající 21. století a civilizačnímu okruhu, v němž žijeme. Výsledkem naší práce jsou tisíce mladých lidí, které zcela nepřipravené a bez odpovídající podpory vysíláme po dosažení zletilosti do samostatného života. Kroutíme hlavami a bouřlivě debatujeme nad statistikami vypovídajícími o vysoké míře selhávání těchto mladých lidí, jejich ohrožení bezdomovectvím či kriminalitou. Je to však vizitka naší práce. Všech, kdo se pohybují v systému péče o ohrožené děti.

Zdálo by se, že o potřebě zásadních změn není třeba polemizovat. Opak je pravdou. Co umožňuje diskuse bez konce a vyústění, diskuse, jejichž jediným výsledkem je nehybnost, velmi rozostřená odpovědnost? Rozostřená odpovědnost. Všichni řešíme všechno a nic. Tento stav má opět své kořeny v minulosti. Pramení z věcné a resortní roztříštěnosti českého systému. Kdo se v něm má vyznat? Podle jakýchsi historických zvyklostí „patří“ dítě do tří let (prý) do gesce zdravotnictví. Od tří do osmnácti do gesce školství. Někde mezi tím se pohybuje oblast sociální. Část poskytovatelů působí v režimu sociálních služeb, další pracují na základě pověření k výkonu sociálně-právní ochrany. Zřizovateli pobytových služeb pro děti jsou resorty školství (dětské domovy, dětské domovy se školou, výchovné ústavy, diagnostické ústavy), zdravotnictví (kojenecké ústavy, dětská centra, psychiatrické léčebny) a sociálních věcí (zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, domovy pro zdravotně postižené). Resortní dělení protíná vertikálně stát, kraje a mnohdy i obce. Do systému kromě orgánů sociálně právní ochrany obcí, krajů i ministerstva vstupují soudy, státní zastupitelství, policie, školy, lékaři a samozřejmě i různé typy občanských iniciativ a neziskových organizací. Pokud se ve spletitých pracovních postupech často ztrácí profesionálové, jak je asi tento systém přístupný a přehledný z perspektivy rodin?

V posledních letech se vnější i vnitřní tlak na systém zvyšuje. Konkrétní selhání se promítají do judikatury Evropského soudu pro lidská práva, Ústavního soudu a následně i soudů obecných. Ozývá se občanská společnost, a co je důležité – i samy děti a mladí lidé. Není daleko doba, kdy bude český stát konfrontován s jejich žalobami o náhrady za neposkytnutí adekvátní péče. Rozsudky, doporučení mezinárodních organizací, analýzy, výzkumy, to vše jsou ovšem jen sekundární impulzy. Potřeba změny by měla vyvěrat přímo ze systému, primární motivací by měl být zájem o výsledek práce, v tomto případě o garanci práv a odpovídající péče každého jednotlivého dítěte.

Proces změn musí být samozřejmě dobře naplánován. V uplynulých letech přijala vláda ČR několik strategických dokumentů[1], přičemž klíčovým dokumentem, popisujícím komplexně celou reformu, je Národní strategie ochrany práv dětí („Právo na dětství“), schválená usnesením vlády č. 4 ze dne 4. ledna 2012. Národní strategie ochrany práv dětí „Právo na dětství“ si klade za cíl vytvořit takový systém, který zajistí důslednou ochranu všech práv každého dítěte a naplňování jeho potřeb, systém podporující zvyšování kvality života dětí a rodin, eliminující diskriminaci a nerovný přístup vůči dětem a podporující všestranný rozvoj dítěte v jeho přirozeném rodinném prostředí, případně v náhradním rodinném prostředí, to vše za participace dítěte na rozhodovacích procesech, které se ho bezprostředně dotýkají. Hlavním cílem strategie je funkční systém zajišťující důslednou ochranu všech práv dětí a naplňování jejich potřeb. Tento systém je založen na deseti základních principech.[2] Podrobné kroky budou rozpracovány do dvou akčních plánů, přičemž první z nich, na období let 2012–2015, byl již vládou projednán v dubnu letošního roku.

Obecně lze uvést, že prioritou v oblasti péče o ohrožené děti je systematická práce s rodinou, která zajistí setrvání dítěte v rodinném, případně náhradním rodinném prostředí. Z tohoto důvodu je nutno upravit pravidla pro činnost subjektů odpovědných za ochranu práv dítěte, které budou po vyhodnocení situace hledat individuálně pro každé dítě nejlepší řešení ve spolupráci s odbornými službami. Celá reforma je založena na upřednostňování prevence a včasného řešení problémů před řešení následků a „vysunutí“ služeb, které jsou v současné době dislokovány v institucích, do terénu, směrem k rodinám – lze ji shrnout sloganem: „služby za dětmi, nikoliv děti za službami“. K vytvoření ucelené sítě služeb pro práci s rodinami a v rodinách je nutné zároveň rozvíjet a zkvalitňovat již existující terénní a ambulantní služby. Nedílnou součástí této sítě pro práci s rodinami je i systém dostupného sociálního bydlení, jehož vznik předpokládá Koncepce bydlení ČR do roku 2020.[3]

Realizace reformy se neobejde bez provedení legislativních změn. Prvním z významných zákonných opatření je vládní návrh novely zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí (novela zákona), který se v současné době ocitl na samém konci legislativního procesu.[4] Novela přináší významné změny v činnosti orgánů sociálně-právní ochrany (OSPOD), zejména v oblasti využívání nástrojů sociální práce (vyhodnocování situace dítěte a rodiny, vytváření individuálních plánů ochrany dítěte, případové konference). Podmínky pro kvalitní výkon této odpovědné agendy budou vytvářeny prostřednictvím standardizace. Sociálně-právní ochrana dětí bude první agendou v přenesené působnosti, vykonávanou na základě standardů kvality práce. Tento záměr je v souladu s plánem Ministerstva vnitra ČR upravit tímto způsobem postupně všechny správní agendy. V sociální oblasti se již dnes setkáváme se standardy kvality u poskytování sociálních služeb. V tomto případě však jde o něco zcela jiného. Standardizace by měla znamenat stanovení závazných postupů v rámci výkonu příslušné správní činnosti a také minimálních parametrů pro její kvalitní výkon: lhůt, počtu pracovních úvazků, s nimi spojených kvalifikačních předpokladů atd. V případě výkonu sociálně-právní ochrany dětí tak bude předmětem standardů např. počet klientů, jejichž situaci příslušný pracovník současně řeší (dnes na některých úřadech dosahuje počet otevřených případů na jednoho pracovníka i několika stovek – zajistit v tomto množství kvalitní ochranu práv dětí je prakticky nemožné), otázka dostupnosti (určitá forma pohotovosti) či technického zabezpečení (jako příklad lze uvést samostatnou místnost pro komunikaci s klienty na každém úřadu obce s rozšířenou působností). Součástí standardů bude i úprava přístupů (např. nediskriminace) a pracovních postupů (vyřizování stížnosti, způsob komunikace s klienty – samostatnou otázkou zde bude například oblast komunikace s dětmi, atd.). Zpracované (a pilotně ověřené) standardy by se následně měly promítnout do způsobu financování příslušné agendy. Při stanovení výše příspěvku obcím bude napříště hrát roli nejenom velikost správního obvodu či počet obyvatel, ale řada dalších kritérií (u agendy sociálně-právní ochrany dětí např. sociodemografická situace, počet řešených případů a jejich náročnost, míra rizikových faktorů, jako je nezaměstnanost, výskyt sociálně-patologických jevů atd.).

Další významnou oblastí úpravy je pěstounské péče. Do novely zákona je navržena celá řada opatření, která na jednu stranu vytvářejí podmínky pro podporu pěstounské péče (zlepšení hmotného zabezpečení, nárok na podpůrné a odlehčovací služby), na stranu druhou zvyšují nároky na osoby, které budou pěstounskou péči poskytovat (sjednocení systému příprav, stanovení závazného postupu při výběru osoby vhodné stát se pěstounem, povinnost dalšího vzdělávání, otázka pravidelného vyhodnocování pěstounské péče atd.). Stručně řečeno, podle nových pravidel bude náročnější stát se pěstounem. Pokud se však někdo pěstounem stane, bude při výkonu náhradního rodičovství mnohem více podporován než dosud. Délka příprav je stanovena na 48 hodin u osob pečujících a 72 hodin u pěstounů na přechodnou dobu. Jde o minimální doby (v současné době není délka příprav zákonem vůbec stanovena), předpokládá se, že v praxi budou přípravy delší. Na přípravách by se měli podílet i zkušení pěstouni. Novelou dochází ke zvýšení příspěvku na úhradu potřeb dítěte. Zavádí se rovněž nová dávka příspěvek při ukončení pěstounské péče ve výši 25 000 Kč. Nárok na ni získají děti (resp. mladí dospělí), kteří po dosažení zletilosti či ukončení studia opouštějí pěstounskou péči. Dojde rovněž k navýšení odměn pěstouna. Nejnižší odměna pěstouna bude činit 8 000 Kč (hrubého) oproti současným 3 410 Kč. Velká debata byla vedena ohledně odměn pro pěstouny-prarodiče, jejímž výsledkem je kompromis v podobě zákonného nároku na odměnu v případě péče o dítě se zdravotním postižením (druhý a vyšší stupeň závislosti), nebo o tři a více dětí. V ostatních případech bude jejich nárok fakultativní. Odměna pěstouna bude nově posuzována jako plat, což mj. znamená, že pečující osoby budou důchodově pojištěny. Konkrétní podmínky výkonu pěstounské péče bude upravovat dohoda o výkonu pěstounské péče, kterou budou uzavírat s pěstounem obce, kraje či jimi pověřené osoby. Pěstouni získávají zákonný nárok na odborné, podpůrné a odlehčovací služby. Průlomovou záležitostí je zavedení státního příspěvku na výkon pěstounské péče. Pro subjekty oprávněné uzavřít dohody o výkonu pěstounské péče vyplývá celá řada povinností vůči pěstounům, což samozřejmě představuje i zvýšené náklady. Proto se zavádí nový státní příspěvek k úhradě těchto nákladů (48 000 Kč za každou uzavřenou dohodu). Pro obce, kraje a také pro poskytovatele služeb, kteří byli dnes závislí na každoročním dotačním řízení, tak vzniká garantovaný zdroj financování.

Novela zákona zároveň nově upraví činnost fyzických a právnických osob pověřených krajským úřadem k výkonu sociálně-právní ochrany dětí (jimiž jsou často právě NNO). V návaznosti na úpravu dohod o výkonu pěstounské péče, které mohou pěstouni uzavírat rovněž s pověřenými fyzickými nebo právnickými osobami, se upravuje možnost vydání pověření k uzavírání dohod o výkonu pěstounské péče a následně k poskytování výchovné a poradenské pomoci a ke sledování výkonu pěstounské péče. Dále se nově formuluje možnost vydání pověření k zajišťování a provádění odborných příprav žadatelů o zprostředkování náhradní rodinné péče a k poskytování odborného poradenství a pomoci jak žadatelům o zprostředkování osvojení nebo pěstounské péče, tak i osobám, které již dítě osvojily nebo přijaly do pěstounské péče. K významným úpravám dochází rovněž v případě činnosti zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, například k omezení maximální kapacity a délky pobytu dětí, upřesnění povinnosti zařízení a jeho ředitele, úpravy v oblasti státního příspěvku. Novela zákona zavádí standardy kvality sociálně-právní ochrany i pro pověřené osoby. Standardizace činnosti je potvrzením trendu sbližování systému služeb pro rodiny a děti se systémem sociálních služeb upravených zákonem č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.

Pro hladké uvedení nové právní úpravy v život připravilo Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR velký systémový projekt, jehož realizace byla zahájena v polovině letošního roku. Projekt je realizován ve spolupráci s 5 kraji (Karlovarský, Královéhradecký, Olomoucký, Pardubický a Zlínský). V projektu bude velká pozornost věnována pilotnímu ověření nových postupů (zákon stanoví obecné rámce, důležitá je však i správná metodika a především praxe), na něž naváže vzdělávání všech cca 2 000 pracovnic a pracovníků obcí a krajů, kteří agendu ochrany práv dětí zajišťují. Individuální projekt je zároveň prostředkem pro implementaci prvních změn, které popisuje Akční plán k naplnění Národní strategie ochrany práv dětí. Další zdroje budou hledány i v dalších finančních mechanismech (např. Norské fondy) a také přímo ve státním rozpočtu.

Novela zákona o sociálně-právní ochraně dětí je však jen prvním z mnoha potřebných kroků. Národní strategie ochrany práv dětí předpokládá vznik komplexní právní úpravy, která zahrne nastavení základních principů práce systému, mechanismy podpory rodin, systém náhradní rodinné péče, činnost veřejné správy v oblasti ochrany práv dětí a pravidla činnosti poskytovatelů služeb pro děti a rodiny do roku 2014.

(Text byl publikován v čísle 3/2012.)